一、长三角区域重大科研基础设施创新网络协同治理的问题分析
一是重大科研基础设施的相关政策法规相对滞后。自“十二五”以来，国家和地方相继制定了一系列相关政策，对促进重大科研基础设施的发展起到了非常重要的作用。由于重大科研基础设施大多属于新生事物，相关政策滞后于科技进步的发展，缺少针对性的政策。在权威性和前瞻性的顶层设计上，政策的系统性、配套性研究不够深入。二是设施建设管理体制不合理。重大科研基础设施建成后一般纳入国家实验室进行管理，实行相关政府部门宏观管理与指导、主管部门和依托单位具体负责的分级管理体制，存在多头管理、效率低下的问题，设施很难成为相对独立的科研主体。目前我国重大科研基础设施的建设管理主要沿用固定资产投资项目的管理办法。由于设施建设工程具有工程和科研双重性，不同于一般工程建设项目，现行管理规范不能完全适应设施的特点，缺乏对设施全生命周期的管理。三是运行与建设的关注重心不协调。主管部门对设施前期主体建设的关注比较多，对设施建成后的运行、维护等关注不足，配套仪器设施和生活设施建设比较薄弱，导致开放共享能力不足。设施设备的管理制度不完善，维保和备件制度不健全，影响设施的完好率和开机率，部分设施在运行过程中存在效率低下的问题。四是运营问题突出。设施建设过程中用户参与程度不足，设施的建设未能充分考虑用户的需求，导致用户不足，设施利用率不高。运营中过分强调市场化的机制，设施公益性的属性逐渐弱化，导致设施的功能未能得到充分发挥。五是人才机制不合理。重大科研基础设施的管理和运行大多依托高校或科研院所，事业单位的薪酬和管理体制难以吸引优秀人才，现有人才的积极性难以充分调动。六是社会资本的引导不足。目前重大科研基础设施的建设及运行经费多由国家出资，资金短缺问题严重。政府与社会在推动重大科研基础设施建设和运行方面缺少有效的引导与协同机制。七是开放共享问题。有些设施建设单位在设施申请立项时，在建设内容上对本单位的需求考虑很充分，对开放共享的支撑和服务条件考虑不足，无法满足公共研发活动的需求。缺乏对潜在用户的培养和支持，造成用户成长周期过长，设施运行初期设施无法与用户良好对接，实力相对弱小的科研院所和机构以及中小企业通常较难获得设施的使用。在运行时开放共享的积极性不高，对开放共享的监督和考核不够。八是政府协调不足。受行政区划以及高校分割等因素的影响，长三角区域的重大科研基础设施网络尚未建成，跨学科、跨领域、跨部门、跨地区的协同创新机制不完善，未能发挥出长三角区域重大科研基础设施的能力。在整合区域重大科研基础设施优势资源，推动创新网络建设方面，政府依然大有可为。
二、长三角区域重大科研基础设施创新网络协同治理的思路及对策
（一）基本思路
1.顶层设计。在布局方面，应建立重大项目规划信息的沟通和会商制度，统筹布局选址和建设节奏，避免重复和冲突。在投资建设方面，应集中使用区域内各方的财力和建设力量，积极探索ＰＰＰ建设模式。在运营和使用方面，应发挥多年来积累的长三角区域协调发展的体制和机制优势，强化区域统筹协调，促进功能互补和协同联动。围绕长三角区域科技创新，聚焦一批重大科技创新工程和产业创新项目，加强区域科技协同创新、产业配套合作，形成基于产业链和创新链的协作体系。
2.政府职能发挥。协同治理要强化创新治理理念，尊重市场规律和创新规律，加快政府职能转变，加强依法行政，发挥市场配置资源的决定性作用，建立政府、市场、社会各司其职、多元共治的创新治理模式，充分发挥各类主体的积极性，提升科技创新的质量和效率。各地政府作为创新网络的重要结点，应当发挥其宏观调控的优势，制定相关科技战略，引导科技产业发展。充分发挥地方政府在区域创新中的功能和作用，完善政策体系，优化制度环境。高科技企业创新能力的提升需要政府的政策支撑与扶持。要加强产学研之间的联系，形成以企业为主体的区域创新网络。为发挥重大科研基础设施在区域创新网络中的作用，建设优势互补、合作共赢的区域创新网络，需要整合长三角区域各省市的优势资源。积极发挥区域间项目合作与产业协作的产业集群效应，统筹各省市的利益协调，减少恶性竞争和地方保护现象。
3.创新要素整合。长三角区域的创新资源相对较为丰富和密集，重大科研基础设施较为集聚，便于资源共享及节约成本。空间的集聚为信息交流创造了条件，便于知识和技术的交流和传递。要进一步优化创新空间布局，促进知识的溢出。建设科创中心要以国家制度创新作为保障，冲破体制束缚。人才是知识和技术的载体，是建设科创中心的重要因素。
（二）上海在协同治理体系中的功能定位和作用发挥
1.功能定位。上海应当以长三角区域一体化、长江经济带战略为契机，发挥上海科技创新的辐射、引领、示范、服务功能，拓展区域科技创新合作新局面。充分认识政府在要素整合中的顶层作用，全力引进和集聚人才为主的智力要素，发挥企业在创新驱动中的核心作用，提高企业自主创新能力。依托长三角协同创新的工作机制，支持上海高等院校、科研院所和企业与长三角区域内的相关机构建立产学研合作联盟。
2.作用发挥。上海应当发挥长三角区域协同创新联席会议等协同机制的辐射作用，进一步吸引支持跨国公司在上海设立研发中心，支持外资研发机构参与本市公共研发平台的建设，积极参与国际科技合作、国际大科学计划，营造有利于各类创新要素跨境流动的便利化环境。放弃低端制造业的争夺，联合长三角创新资源主动服务中西部、东北部、东部沿海等地区的战略性新兴产业发展。打破界限，加快长三角区域城市群的一体化进程，进一步提升上海的创新辐射效应。
（三）对策建议
1.加强顶层机制协同。长三角区域各省市应当建立各部门科技创新协调的长效机制，完善统筹协调和决策机制。进一步加强创新治理的顶层设计，建立健全长三角区域各层面科技创新宏观决策的部门协同联动机制。在科技决策咨询机制上，要充分发挥社会各界和智库机构对创新决策的支撑作用，不断提升科学决策水平。建立健全科技创新政策法规体系，强化法治保障。加强科技创新法规体系顶层设计，完善科技创新财政投入机制，促进科技创新地方立法。在完善科技创新协同治理机制上，要促进各创新主体间的协同互动，促进科技创新资源的开放流动，促进跨地区、跨部门的协调配合，形成多主体参与、高效运行的管理机制。
2.科学分类，精细化管理。就来源而言，重大科研基础设施可分为3种类型。一是基于国家和地方科技创新和产业发展的重大预判进行的建设和发展布局。二是行业内的市场主体基于行业发展的共识和共同需要进行的建设和发展布局。三是有一定实力的企业出于自身发展需要，联合其他主体进行的建设和发展布局。对３种不同类型的重大科研基础设施创新网络实施有效的协同治理，必须分别进行相关的政策设计和制度安排。对第一种类型，政府相关部门应亲力亲为，全力投入，建立信息共享机制，制订服务规则，提升服务能力，完善服务环境，为企业提供高效服务。对第二种类型，政府可适度介入建设。或在其投入运营后采取运营补贴、购买服务等方式，扩大其服务范围。对第三种类型，在规划阶段，政府相关部门可提供区域内相关设施布局信息，避免重复建设。在运营阶段，也可以采取运营补贴、购买服务等方式，扩大其服务范围。
3.明确各类主体在创新网络协同治理中的定位。进一步扩大科研机构、重大科研基础设施在科研领域的自主权，明确重大科研基础设施的投资方、运行主体、治理结构、激励机制等法律性规定，扩大科研机构在科研选题、运行管理、经费使用、考核评价等方面的自主权，提高科研机构共性技术研发与公益服务能力。政府应当适当鼓励科研机构加强同地方的合作，与地方优势产业相结合共建研发机构、科技服务平台等专业机构。培育多元化的治理主体。多元主体共同参与协同治理，市场、政府、社会共同参与，可以调动社会各方面参与协同治理的积极性。政府是公共科技领域的主要投资者和决策者，在创新网络协同治理中需要充分发挥引导、动员、激励等方面的优势。政府应努力提高公共科技服务水平，做好战略规划，建立行业标准，营造良好的科技创新制度环境。企业、高校、科研机构等是协同治理的生力军，企业要充分发挥科技创新的主体作用，高校和科研机构要发挥知识的生产与扩散功能。
4.着力提升重大科研基础设施管理的能力和水平。建议科研机构管理部门成立重大科研基础设施运行管理的专业科技服务机构。重大科研基础设施的使用权与所有权分离，可提高其使用效率。可借鉴美国NIF的运行管理经验，结合我国科研机构改革的趋势，成立重大科研基础设施运行管理的专业科技服务机构，实现所有权与运行管理分离。引入竞争机制，促进科技服务业发展。实行设施的统筹规划、分类管理。针对不同类型的重大科研基础设施，在其规划过程中设施规划与建设的相关部门应当充分调研现有设施分布及使用状况，统筹规划，围绕国家战略目标，整合和新建一批先进的重大科研基础设施，避免无序规划和重复建设，发挥设施对基础科学、科技创新与国防战略的作用。按照重大科研基础设施的行业属性，实行重大科研基础设施的分类管理，建设重大科研基础设施共享服务平台，提高重大科研基础设施的运行管理效率和开放共享能力。
5.重大科研基础设施的建设投入应当吸引社会资本参与。目前我国重大科研基础设施的投入主要依赖于中央政府的科研计划或项目，投入规模小、周期短，运营和共享面临资金束缚。中央和地方财政应当加大科研基础设施的投入，并积极引导社会资本参与，拓宽渠道，逐步形成国家、部门、地方和社会共同投资的新局面。可以尝试采取PPP建设模式，通过项目融资、特许经营、政府购买服务等方式，与政府建立长期合作伙伴关系，加速引导社会资本参与重大科研基础设施的全过程，实现多方共赢。
6.培育和发展相关科技中介服务。在重大科研基础设施创新网络的构建过程中，不能忽视科技中介服务业的培育和发展。尤其在目前重大科研基础设施运营和管理队伍成熟度较低的情况下，更需要培育和发展一批科技中介服务机构为企业研发提供技术创新的相关支撑服务，降低企业的经营风险和经营成本。长三角区域可以围绕重大科研基础设施，建立各种科技创新服务平台，包括研发服务平台、资源共享平台及成果转化平台，完善平台的服务功能和标准制定，提供高效共享的创新服务支撑，使得创新网络的联通更顺畅，协同治理更有效。
（撰稿：陈强 同济大学经济管理学院教授）
