长江经济带是大跨度的经济带，推动长江经济带绿色发展，必须通过体制机制创新，促进上中下游协同融合、东中西部互动合作，汇聚多方力量共同将长江经济带打造成我国生态文明建设的先行示范带。
一、长江经济带绿色发展面临的现实困境
（一）全流域经济发展碎片化
长江经济带涉及沿江几百个大中小城市，20世纪90年代开始，流域内的各省市都逐步提出了各自的沿江发展战略，强调“布局更大的项目和产业园”，追求“大投资、大产出”，盲目发展、无序开发现象十分普遍。虽然在一些区域范围内建立了经济合作区和城市圈，但它们对更大范围一体化发展的积极性并不高。不仅如此，各地城市政府从地方利益最大化出发，采取地方保护主义政策，在招商引资、市场建设、基础设施等领域开展恶性竞争、互设藩篱和重复建设，常常使一个整体的大市场被人为地分割成若干较为独立的小市场，造成产业的同质化和发展的碎片化。
（二）负外部性催生流域生态环境“公地悲剧”
长江经济带目前已经集航运、水利、采矿、发电等多项工业功能于一身，负载过重。而沿江各地近年来大兴工业园区和重化工企业，长江航线上从事大量的危险化学品运输活动，都给长江的安全风险带来严重隐患。这些环境问题与沿江地区的公共安全、经济发展、社会稳定休戚相关，而造成这些环境问题的一个重要因素就是长期以来对长江的割裂式管理模式——沿江各地都要从长江里“分一杯羹”，相互之间无止境的竞争、攫取最终将导致“公地悲剧”。
（三）各区域利益诉求差别化程度高
在长三角城、长江中游、成渝三大跨区域城市群以及黔中、滇中两大区域性城市群中，长三角城市群由于人才集聚，高校及科研院所分布较为广泛，已处于以高新技术产业为主导的技术知识集约化阶段，面临着优先发展服务经济的任务。其他城市群第二产业、第三产业比重差距仍然较大，未来一段时期内第二产业仍将占据主导地位，特别是长江经济带西部地区整体上还处在工业化的初期阶段，重点仍然是推进工业化、城市化，区域之间的异质化很大程度上影响了长江经济带共同发展目标的确定。
（四）缺乏有效协调全流域绿色发展的机构
作为流域经济，长江经济带涉及水、路、港、岸、产、城和生物、湿地、环境等多个方面，是一个整体，需要统筹谋划。而在实际中，铁路新线和大型机场、港口等重大基础设施的统一规划与建设问题难以解决，长江黄金水道跨区联运与经济发展要求相差甚远，多边联合的大型投资项目较少，城市间产业分工难度大，水安全、防洪、治污、港岸、交通、景观等融为一体的区域生态合作机制尚未形成，仍然存在着“九龙治水，各行其是”的现象，长江经济带共抓大保护的格局尚未有效形成。为此，亟待成立长江经济带建设领导小组，创建统筹协调的领导体制。
二、国外流域经济带推行生态优先、绿色发展的经验借鉴
西方发达国家经过了上百年的经济与环境博弈和磨合，走出了一条“开发-污染-修复-发展”的发展道路，其中不乏有益经验与做法。
（一）密西西比河的水生态治理
美国历史上曾经为追求短效经济利益对密西西比河进行掠夺式的开发，导致严重的生态环境问题。为了保护密西西比河的水源和维持整个流域的生态稳定，美国政府经过多年努力，密西西比河重现勃勃生机，主要举措如下：
一是依法治河。美国通过制定《水土保持法》、《水灾控制法》等一系列法律，把对密西西比河的开发、利用和保护纳入法制的轨道，通过立法，未雨绸缪地对未来的工程建设计划进行规划，使水利水电水运工程建设有法可依。
二是科学建河。密西西比河的重要支流——田纳西河流域综合治理的有效途径就是建立既具有鼓励协调性、又具有建设实体性的流域管理机构——田纳西河流域管理局（Tennessee Valley Authority，简称TVA），对流域加以科学开发与管理。TVA以当地丰富的水资源为依托，通过建设完善的大坝系统，完成防洪、发电、航运、水质保护、供水以及旅游等多重功能。在此基础上，进一步整合当地其他资源，如土地和矿产资源，共同促进林业、农业、工业以及牧业和渔业等的发展。
三是有效管河。美国早在1879年就成立了密西西比河委员会，统一负责综合整治和财政预算工作。在密西西比河综合治理过程中，非常注重倡导公众参与、增强河流意识。
（二）莱茵河的整治与开发
随着莱茵河沿河各国工农业的发展、沿岸人口的增加以及城市化的加快，大量未经处理的废水、废物排入河中，到了20世纪70年代，莱茵河一度成为“欧洲的下水道”。1987年，德国开启“莱茵河2000行动计划”，开始对莱茵河进行修复。
一是通过立法确立科学的原则。主要包括：通过《洗涤剂和清洁剂法规》确立的风险预防原则；通过《污水收费法》确立的污染支付原则；通过《环境信息法》确立的广泛合作原则；等等。
二是制定统一的开发和保护的标准。比如，通过制定欧盟水框架指令（Water Framework Directives，简称WFD），一方面促进了跨国水体的协调管理，另一方面使得欧盟各国能在WFD的统一指导下自觉行动。
三是建立有效的沟通协调机制。莱茵河流域各国和地区通过制定各类法规、协议或公约，建立跨国、跨区管理协调机构，形成了非常顺畅的沟通机制，以至于保护莱茵河国际委员会（ICPR）秘书长本•范德韦特灵说，很多问题只要“喝咖啡的时间”就足以解决。
（三）域外流域治理启示
一是全局意识和法治意识是根本。在对大河的治理和管理中，要有全局意识和法治意识。大江大河都会流过很多行政区域，这些行政主体会根据各自利益诉求做出决策。但站在全局角度看，这些决策往往具有局限性，要摆脱这种局面，就需要对流域进行全局性的管理，并且要把很多规则规范成国家级的法律。推动长江经济带绿色发展，需要尽早出台关于长江流域的主体功能区划、环保、岸线开发利用等综合性的管理办法和标准，并将其上升为国家级的法律，要求沿线各行政单元按统一标准行事。
二是科学规划产业布局是基础。密西西比河与莱茵河的管理者在一开始就高度重视产业布局，可以说是精心设计、严格论证，最终形成了体系化的科学部署。推动长江经济带绿色发展，需要发挥上中下游各自优势，推动建立科学合理、分工协作的产业布局，尤其是在“退耕还林”、“退牧还草”之外，还应采取“退岸还河”战略，下决心将一些沿江而建的化工企业进行搬迁，以维护长江的生态安全。
三是沟通协调是保障。推动流域经济带发展，需要打破行政区划界限和壁垒，加强地区间的沟通协调，协同解决流域经济带发展中的重大事项。推动长江经济带绿色发展，需要在推动长江经济带发展领导小组统一领导下，建立跨行政区域的生态环境保护和绿色发展工作协调机制，加强对长江经济带绿色发展的规划、组织与协调。
三、长江经济带绿色发展体制创新的路径选择
（一）深化改革，创新区域合作治理模式
在区域合作过程中，长江经济带需要结合自身制度条件和环境条件，不断深化包括转变政府职能在内的相关改革，创新有特色的跨域治理模式。
1.构建区域合作治理主体体系
长江经济带原有的政府单一治理主体，极易浪费流域治理资源，耗散区域公共服务能量。推动长江经济带绿色发展，建议重构区域合作治理主体体系，将原有的政府单一治理主体改为政府、企业、社会、居民合作治理主体。在区域合作治理主体体系中，政府负责绿色发展的公共政策制定与总体规划、总体协调；企业承担绿色发展所必须的公共产品和公共服务的生产与供给，承担相关产业投资与项目建设任务；民间组织承担部分力所能及的绿色发展所涉公共事务，助力协调相关区际利益冲突和均衡问题；公民则分享长江经济带绿色发展的公共产品与公共服务产生的成果，并进行监督与评估。
2.理顺局部与整体的利益关系
跨域治理并非完全抹去行政区划界限，而是通过体制机制创新，使地方政府有动力在自愿的基础上，选择理性的、适合的跨域治理模式。建议将原来的长江沿岸城市的各种会议制度与单项合作机制和组织，整合设立为由中央政府相关部门、省级政府、长江沿岸各个城市行政首脑、工商代表为成员的“长江发展决策委员会”，负责审核、确立长江经济带的规划和政策，协调各方利益主体。设立由国内外知名专家学者、企业家组成的“长江咨询委员会”，负责向“长江发展决策委员会”提供长江区域发展规划方案，优化区域利益碎片与整体利益关系，以整体利益包容利益碎片，真正实现长江经济带的“大保护、大发展”。
3.放大区域合作的正“溢出效应”
在绿色发展的过程中，尤其是生态发展领域，最容易出现“搭便车”的行为。这就需要创新合理的成本分担与利益补偿机制。在区域合作之中，地方政府也有着“经济人”的理性分析，此时需要合理的制度安排，约束区域合作产生正面“溢出效应”。
一是建立区域内项目联合审批制度。行政审批制度的改革需打破部门间、地方政府间的边界限制，需避免基于本地利益的短视行为破坏长江经济带整体绿色发展。建议建立协调型行政组织，编制联合审批标准并运用网络治理平台，突破碎片式审批体制困境。需特别指出的是，行政审批区域联合必须把握住简政放权与监督管理两条生命线。
二是建立区域内生态监测网络和信息共享的平台。建议在长江经济带建立生态环境监测网络，实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖，量化城市和地区间污染物传输量，明确各地大气污染物排放份额。各级各类监测数据系统互联共享，监测预报预警、信息化能力和保障水平明显提升，监测与监管协同联动，初步建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，使生态环境监测能力与生态文明、绿色发展、区域合作的要求相适应。
三是创设有效连接经济与生态的技术系统。建议积极创设能够有效连接经济与生态的技术系统，在不发达地区的开发中发挥强化功能、替代功能和开发功能。其中,强化功能的目的是最大限度地、持续地利用资源,而不损伤生态系统的更新功能,使生态环境在动态平衡中支持经济最大限度的发展;替代功能是指将技术手段和技术产品作为辅助手段投入到生态系统和经济系统的循环中,以补充自然资源的不足:开发功能是指依赖技术突破不断扩大资源利用的范围,并寻找可供选择的新的能源和原料。
（二）协同联动，构建沿江绿色生态廊道
一是规划联动。建议由中央牵头制定完善长江流域综合规划，在规划过程中要充分听取沿江各地的利益诉求。在已出台规划的基础上，加快编制长江岸线开发利用和保护总体规划、长江经济带生态环境保护规划等专项规划，形成相互衔接、有机统一的规划体系，从制度安排层面确立优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，统筹考虑好未来长江经济带的人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，更好发挥规划引领作用。
二是产业联动。一方面充分发挥长江上、中、下游地区各自自然地理、资源环境等优势，形成互为补充的产业链，避免重复建设或恶性竞争；另一方面各地要对于产业发展达成共识，即对于高风险、高污染产业共同抵制，避免个别地区为了眼前利益而侵害长江经济带的整体利益。建议通过定期的政府间、行业间联席会议来协商解决上中下游地区产业布局优化问题。
三是管理联动。建议对一些由沿江各地政府分散管理的事项，加快建立起政府间的联合管理机制。尤其是在行政执法方面，可以通过联合执法、行政授权、行政委托或派驻等形式，实现沿江行政执法的无缝对接，及时固定证据移交相关部门处理，避免违法行为利用地域管辖权的变化而逃避法律责任。
（三）因地制宜，选择“群-带”结合新路径
虽然长江经济带是一个总的区域开发开放战略，但仍然需要因地制宜，结合主体功能区划和各地区的发展定位、经济结构、资源环境等，有区别、有针对性地探索绿色发展路径。城市群是长江经济带绿色发展的主要空间依托，推动长江经济带绿色发展，建议通过城市群的局部绿色转型带动长江经济带的整体绿色发展，形成“群-带”结合的绿色发展新路径。即：一方面，需要将长三角、长江中游、成渝、黔中、滇中几大城市群，打造成具有重要影响力的生态型城市群；另一方面，在各大城市群之间，推动形成集公铁水联运、绿化美化、低碳环保为一体的绿色交通生态走廊，将五大城市群和沿江城市串联成分工协作、美丽相连的绿色发展带。
在五大城市群内部，建议将绿色城镇化理念全面融入城市群建设，尊重自然格局，依托现有山水脉络优化城市空间布局形态，构建形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，大力推进工业园区污染集中治理和循环化改造，鼓励企业采用清洁生产技术，推进生态共保环境共治。其中，长三角城市群应依托江河湖海丰富多彩的生态本底，优化国土空间开发格局，努力打造充满人文魅力和水乡特色的国际休闲消费中心；长江中游城市群应建立国土空间开发保护制度，控制开发强度，加强开发管控，扩大绿色生态空间，为全国“两型”社会和生态文明建设积累新经验、提供典型示范；成渝城市群应依托江河湖泊丰富多样的生态要素，发挥历史文化遗存和风景资源丰富、山水聚落独特的优势，优化国土开发空间，构建生态安全格局，打造长江上游生态屏障；黔中城市群应依据山多地少水缺、生态基础脆弱、经济发展滞后的实际，努力将资源优势转化为经济优势，推进绿色发展、低碳发展、循环发展，打造西部地区新的经济增长极和生态文明建设先行区；滇中城市群要以“自然生态”优化“经济生态”，夯实生态文明建设基础，打造面向西南开放重要桥头堡的核心区和高原生态宜居城市群。
在五大城市群之间，建议加快推进以重点林业生态工程为骨架，以城镇、村庄绿化为依托，以公路、铁路、河渠、堤坝等沿线绿化为网络的区域绿色通道建设，改善沿线生态环境；加快构建安全便捷、畅通高效、绿色智能的现代综合交通运输体系，推动区域交通运输实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。通过绿色通道、绿色交通建设，促进城乡面貌整体提升。
（四）制度安排，推进区域合作法治化进程
推动长江经济带绿色发展，除了国家要制定相关政策外，还需加强法律保障。虽然我国已经初步建立了与生态环境保护相关的法律体系，并于2014年，最高人民法院正式设立了环境资源审判庭。但现行的法律法规中，几乎没有针对区域生态合作方面的立法，影响着环境保护在内的诸多领域区域合作及绿色发展的稳定性、规范性和影响力。
1.协同区域性立法权限和立法资源
一是协同立法权限。《立法法》赋予各个设区的市都有地方立法权，但县一级的政府无地方立法权；地方立法因为地域限制无法约束其他地区；每个地方都会选择对自己有利的规范；有的合作层级不一致，如成都市政府与重庆市政府进行区域合作。这些都涉及到立法权限的协同。中央在区域法律治理中必须充分尊重地方的差异性和地方的特色，授予地方政府广泛的自主权，允许地方政府之间建立伙伴关系，促进地方政府间合作并实现区域经济一体化。建议在协同立法权限方面，将合作较为成功和具有典型示范性的区域合作方式纳入其中，各地也可以结合本地区的实际情况出台具体的实施细则作为补充。
二是整合立法资源。我国未来的区域法律治理也应当是多维的和开放的。因此，在长江经济带绿色发展中，建议注重立法本体资源的整合和立法社会资源的整合。首先，统一立法。地方性法规的方式不利于区域纠纷的解决，统一立法的方式可以节约社会资源，在包括长江经济带在内的全国范围都有普遍的适用性，既可以避免不公平合作的出现，也可以有效地解决争议。其次，开门立法。坚持开门立法、民主立法，每个立法都以书面或网上征求意见、召开座谈会或举行听证会等方式广泛听取区域治理主体的意见和建议，并将合理建议吸收到立法草案中，使有关立法制度更符合现实需要和本地实际。
2.完善流域综合性的法律规范
考虑长江经济带建设管理的复杂性，建议制定《长江经济带综合管理法》，形成统筹整个经济带的水资源保护和污染防治、生态环境保护、资源开发管理等各个方面有法可依的综合性法律框架，并明确其与长江经济带现行的各专门法律法规之间的关系，进而形成完善的流域综合管理法律法规体系。长江经济带发展战略的体制机制保障，既需要建立综合的管理机构和总体政策框架来整合分散的属地和部门政策，也需要重视多尺度和区域发展的差异因素对区域协调发展、统一市场形成的制约，进而促进多尺度力量之间的整合。同时，也要尊重上中下游在资源环境开发利用上利益和责任的差异，探索多样化的区域协调发展模式，并通过法律法规建设，形成一套促进、引导与规范经济带建设的制度架构。
