推进现代城镇公共区域公共服务整合的研究(中):整合公共区域公共服务需要解决的瓶颈问题

发布者:csjjjd发布时间:2020-12-25浏览次数:53

整合公共区域的公共服务,要坚持问题导向、效率导向。按照城镇治理现代化的规律要求和高品质公共服务的客观需求,我们对当前公共区域公共服务供给状况进行分析,可梳理出以下五个方面的瓶颈问题。

一、部门分割、地方分割带来的服务外包碎片化

这是传统政府管理体制机制延续至今的问题。在公共服务外包中,各个部门各自展开、互不衔接,各个地区各自为政、画地为牢,结果就是典型的碎片化、小而散。对应公共区域,政府向社会购买公共服务,涉及较多条线部门,如发改、财政、环保、水利、市容绿化、城建、交通、教育、医疗、文旅、农业农村等,往往各有各的任务、各有各的标准、各有各的资金预算,协调性相对较弱,而且信息互不相通共享。特别是,或缺少牵头部门,或即使有牵头部门但权威性不够,在整合机制上存在先天不足问题。如小区自治,综治部门有“守门护院”工作经费,建设部门有“老旧小区改造工程”经费,民政部门有小区自治专项经费,但都量小且零散,资金没有得到很好的整合利用。在乡村层面,现有公共服务主要由各部门以公开招标、承包等方式,在村庄环卫、河道清理、道路养护等方面交由第三方部门完成,而在公共活动空间、设施等方面则由村级独立运营,小而分散。地方分割更加明显。比如镇与镇之间,由于经济基础不一,对公共服务的定位和配套要求存在明显差别,而且相互之间的合作极少。新城与镇村之间,资源配置向新城倾斜,导致公共服务仍然存在非常明显的不均等情况,两个层级之间的服务水平存在较大差距。

二、整体供应商缺失或能力不足导致公共服务整合力不从心

当前推进公共服务整合,将面临两难问题,即不整合则公共服务水平和效率始终上不去;但要推进整合,则一时难以找到合适的整体供应商来承担相应的整合职能。部门分割、地方分割带来的服务外包碎片化,不仅导致公共服务供应商地方化、部门化,还导致公共服务供应商小型化、低端化,普遍存在长不大、综合能力上不去的问题。这与政府职能转变过程遇到的问题成因是同样的。一些部门不愿意放手、放权,就是认为能够较好承接政府服务职能的社会组织、中介公司等不专业、太弱小,所以需要先培育,等到能力符合要求了,再可以放心把政府服务职业转移出去。但矛盾之处在于,正是政府没有把公共服务职能真正市场化,公共服务领域的市场主体普遍缺乏大市场的成长机会和土壤,等到需要他们更大发挥整合作用时,确实面对胜任力不足问题。

三、区域间公共服务市场分割抑制了行业标杆企业成长

目前公共服务仍然具有非常明显的地方性,公共服务市场被各个行政区分割,导致跨区域发展成为公共服务供应商成长壮大的一大屏障。比如我国物业管理行业,企业超过10万多家,呈现高度零散格局。目前只有个别少数的物业企业因母公司房地产开发全国布局而实现跨地区发展,如保利、万科、绿地等,绝大多数物业企业都局限在一地发展,行业标杆性影响比较弱。公共区域的公共服务供应,地方性内循环特征更加明显,公共服务市场的购买边界仍然比较封闭,外部社会力量进入则面临诸多隐性进入壁垒,主要表现在准纵向一体化、选择“体制内”合作伙伴、自上而下培育社会组织、以及量身定做资质等方面。即使外部优质企业得以进入,但本地存量、本地文化潜在影响,也会增加诸多看不见的成本。

四、行业规范滞后加大了公共服务整体性监管的难度

总体来说,我国公共服务领域的管理起步较迟,很多行业规范还处于空白状态。比如物业管理行业规范,最近才由上海市物业管理行业协会组织力量积极研究编制之中。这些行业规范主要集中物业层面的“四保一服”等方面,至于公共区域的公共服务标准,目前只能部分借用、参照物业管理服务标准。随着公共区域的空间范围越来越广、社会影响越来越大,公众对公共区域的公共服务需求也越来越多、越来越高,这就更加需要有一部超越于传统物业管理的行业标准,来促进行业规范发展,提高政府监管科学性、精准性。目前来看,能够承担这一行业标准编制工作的是物业管理行业协会。因此,这就对物业管理行业协会的角色和功能提出了更高要求。一方面针对公共服务整合催生更高标准的行业标准和行业规范,要对各类新服务、跨界服务等进行科学定义;另一方面要进一步发挥行业组织作用,积极推进相关试点和总结工作,充分发挥行业龙头企业在行业规范制定中的标杆作用。

五、公共财政资金分级分部门分配弱化了公共服务整合力

现在财政预算资金大量分配使用在公共服务领域。但这些预算都是分级、分部门的,到达基层,往往有较多条线的财政资金,但这些资金在现有预算体制机制下,一般具有较强的条线使用刚性,整合使用难度较大,这就给整合公共服务带来了体制机制上的瓶颈障碍。比如在财政资金安排中时常可看到,有钱修路搞绿化,但缺钱做养护保护;有钱建标志性建筑设施,但缺钱打造整体公共服务和内涵品质。

(王振:上海社科院副院长、信息研究所所长、长三角与长江经济带研究中心常务副主任;林俊瑛:上海社科院应用经济研究所 助理研究员)