一、“十三五”期间沪滇扶贫协作面临的主要问题
（一）产业帮扶有待进一步拓展
产业帮扶是沪滇扶贫协作的核心，是变“输血型”扶贫为“造血型”脱贫，实现对口帮扶地区可持续发展的关键。在每年的项目安排中，产业合作项目占相对比较大，资金投入规模也比较多，效果也是积极的。但与增强造血功能、夯实减贫经济基础的要求看，还需要进一步增强产业帮扶力度，拓展产业帮扶空间，促进合作项目高质量。首先，由于地形复杂、资源分散、县域经济弱、配套设施差等条件限制，各对口帮扶地区实施的产业合作项目多数偏小，大区域性的项目联动，或者以大项目带动一大片，目前看还比较少。其次，产业帮扶中产业创新帮扶匹配相对滞后。即使是传统的农产品生产和加工，现在也都需要注入更多的科技创新元素，这是满足上海及周边大市场需求的需要，也是提高云品竞争力的需要。现有项目布局中缺少技术创新、创新服务平台方面你的项目。第三，对口帮扶地区的政策环境、公共服务配套环境和人文环境等与上海存在一定差异，软环境的不适应会影响产业合作项目的引进、落地和有效运行。第四，对口帮扶地区的特色产业主要集中在农产品种植、养殖、加工等方面，且以非规模化、非标准化、粗放型等为主要特征，对打造区域性公共品牌带来较大难度。
（二）社会力量作用有待进一步激发
社会力量是沪滇扶贫协作的主体，包括了国企业、民企、大学、科研院所、学校、医院、社团组织、基金会和个人等。目前来看，政府的作用发挥比较有力比较充实，国企和学校、医疗也被充分动员，并发挥了积极作用。但如何动员更多的企业、大学、科研院所、公共服务平台和基金会参与沪滇扶贫协作，仍有一定的空间可以挖掘，特别在如何进一步激励这些社会力量更自觉更到位地参与进来，发挥好主体作用，是值得探讨的。比如，如何既发挥好政府的引导作用又发挥好市场的配置作用，政府帮助解决一些市场难以解决的瓶颈问题，如针对物流成本过高、地方软环境不配套、当地劳动力素质不匹配、专业人才缺乏等，通过提供补贴、税收优惠、改善软环境、加大人员培训等，就可以激励一批企业更加主动地深入到对口帮扶地区推进产业帮扶。又如，现在需要动员更多的专业人才赴滇一线参与各项扶贫行动，但相应的激励措施还是有所缺失的，比如对个人的物质奖励力度不足，对志愿者个人申请相关项目难度很大，对专业人才晋升职称没有相应的特殊支持等。再如，现在科研院所、科技创新服务机构参与协作相对较少，其中固然有当地条件差、设施不配套的因素，但科技创新项目设立少，即使有项目但提供经费相对较少，也是影响这些机构积极参与得的重要因素。
（三）贫困人口能力开发有待进一步夯实
要从根本上解决深度贫困或相对贫困问题，就必须抓好贫困家庭就业人口的生产能力、就业能力、创业能力，也就是脱贫致富能力。这是一项基础性工作，既能解决当前的技能不足问题，更是走上富裕道路的必由之路。目前看，沪滇扶贫协作在人力资源开发上已有积极安排，包括开展职业技能培训、送上海就业培训等，但力度还可以进一步加大，培训项目还可以更有针对性，开发形式还可以更加灵活。比如，在推进职业农民培训方面，力度仍显不够、方式缺乏针对性。更多的贫困农户，只要提高他们的农业经营能力，种植或养殖有更高收益的项目，就可以做到大幅度增收致富。但现在他们普遍缺少农业经营的知识和技能，所以或者不敢经营，或者不敢扩大规模。因此培训指导很重要，特别让他们边干边学，给他们示范，将更加有效。又比如，在就业技能培训方面，下沉也显不够，灵活性有待提高。当地贫困就业人口不仅非农就业技能薄弱，而且还缺乏到上海或外地就业的勇气和意愿。现在即使是扶贫车间、公益岗位，也都需要有一定的技能，但目前开展的培训，多数集中在县城，要拓展到乡镇，力量跟不上，远程培训因网络本身不通畅还难以有效展开。对于沪滇间的劳务协作，由于当地劳务人员不习惯上海打工，实际效果并不理想，但可以把劳务协作项目调整为人力资源开发项目，通过1-2年的上海学习实习，可以为对口帮扶地区培养一批有外出经历有技能的高素质劳动力。
（四）建设高质量项目有待进一步努力
实现高质量扶贫协作，确保项目建设高质量是重要抓手。高质量要从项目选择、立项、建设、运营各个环节抓起，缺一不可。从实际情况看，仍有提升空间。比如，项目设计与当地实际需求如何更好紧密结合。扶贫协作项目由上海云南双方根据当地实际需要共同完成，但由于项目设计与实施有一段时间的间隔，在落实项目时可能会出现设计与实际需求不相符合的情况，但中间对原项目的增补、调整，有时落实进度跟不上，有时可能会短期化行为。又如，项目资金使用的规范性和灵活性如何更好兼顾。为了保证扶贫资金的正确使用，无论是资料收集、信息审核、资金划拨等都有较为严格的业务流程，且扶贫资金的使用要严格与项目设计对接。严格的财务规定和复杂的业务流程一方面能够确保扶贫资金专款专用，但另一方面也会造成资金使用限制过多、使用不便的问题，特别是在扶贫项目进行调整、增补时，资金拨付不顺畅、资金到位不及时的情况就可能发生。再如，项目建设和项目运营如何有效衔接。项目对扶贫攻坚是否有效，主要看项目运营带来的实际效果，还有项目运营是否可以做到长期化。但现在比较普遍的情况是，重建设轻运营，而且现在的考核机制也是重建设重当期，至于未来项目运营如何，相对来说考量比较少。
二、对“十四五”深入推进沪滇扶贫协作的若干建议
沪滇扶贫协作的各个对口帮扶地区都将在2020年全面完成脱贫攻坚任务。面向“十四五”乃至更长一个时期，沪滇扶贫协作使命仍在，但将进入调整升级的新阶段。东西部之间、上海与云南之间仍然存在比较大的差距，仍然需要上海从经济社会各个方面帮扶云南，促进云南继续保持又快又好的发展态势。对口帮扶地区的经济社会发展将进入新阶段，扶贫协作也要对应新阶段的新趋势、新需求，在协作的重点、方式和机制方面需要调整优化，为对口帮扶地区注入高质量的新动能。
（一）把握新形势，推动沪滇扶贫协作迈上新台阶
按照“十九大”的战略部署，在2020年全面建成小康社会后，我国将全面开启社会主义现代化建设新征程。对于“十四五”时期的沪滇扶贫协作，要把握三大新形势：一是云南省在全面完成脱贫攻坚任务后，也将全面开启现代化建设的新征程。其中农业农村现代化建设将成为云南推进现代化建设的主战场，深入实施乡村振兴战略将成为云南加快推进农业农村现代化建设的实施路径和重要抓手。二是深入推动高质量发展将成为“十四五”时期各地经济社会发展的主线之一。上海将率先走出一条高质量发展的引领之路，云南也将积极实践高质量发展，同时也要求沪滇扶贫合作必须坚持提质增效，以高质量的扶贫合作项目和有效举措，有力支持云南实践高质量的乡村振兴。三是宏观经济增长下行态势基本确立。从经济增长态势看，在“十三五”步入新常态后，“十四五”将下行到5%—6%的区间是大概率事件，特别是中美贸易摩擦仍有很大的不确定性，有可能加大经济发展的波动性，对稳定就业、稳定财政，以及防止返贫等，都将带来较大挑战，因此也有可能波及到沪滇扶贫合作的项目安排和资金支持。
基于上述三大新形势，对沪滇扶贫协作提出了三大新要求。一是扶贫协作的任务重点，要从脱贫攻坚转到乡村振兴。扶贫协作的面，从特定的贫困村、贫困户，扩大到更广覆盖的全域乡村；从聚焦贫困户的增收、就业、救济，调整为以更好实施乡村振兴战略，加快缩小城乡差距为导向，聚焦产业兴旺、生态宜居、生活富裕。二是扶贫协作的项目布局，要从填补空白，搭建扶贫协作项目体系为主，转向促进项目可持续、高质量发展为主。让各类项目在对口帮扶地区生根发芽、枝叶茂盛，稳步成长、有效带动。对各类项目赋予更多的创新基因、绿色基因，大力促进对口帮扶项目提质增效，积极推出一批高质量项目，在促进云南的高质量乡村振兴中发挥上海的支撑和示范作用。三是扶贫协作的支持力度，从围绕三年攻坚任务不断加大力度，转到均衡发展、稳步发展。特别要稳住投入、稳住队伍、稳住对口帮扶机制。上海要继续深入贯彻落实东西部协作帮扶的总体部署，发挥自身特有优势，继续积极支持云南的乡村振兴和现代化建设。
因此，“十四五”时期沪滇扶贫协作的总体思路是：一要坚持巩固脱贫成果与推进乡村振兴相结合。以全面实施乡村振兴战略为主线，以夯实减贫的经济社会基础为要求，继续深化脱贫攻坚沪滇扶贫协作中形成的项目体系和推进机制，把上海及其他地区推进乡村振兴中已经取得的有效做法和经验，更加积极地推广到各个对口帮扶地区，促进扶贫协作工作的机制创新，促进扶贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接。二要坚持典型示范与全面推开相结合。在脱贫攻坚沪滇扶贫协作重点乡村，进一步推进乡村振兴示范村建设，高起点规划、整体性推进，打造样板、树立典型。在对口帮扶的各个州市和县，协助当地党委政府，全面推广示范村经验，解决瓶颈和短板问题，促进更多乡村实现高质量减贫和乡村振兴。三要坚持功能造血与外援输血相结合。坚持把产业振兴作为沪滇扶贫协作工作的重点，以产业带就业，以发展促减贫。在项目导入、资金支持、技术保障、市场开发等方面进一步发挥上海优势，协助对口帮扶地区深度开发特色资源，培育壮大具有自我造血功能的特色产业、骨干企业和服务平台。围绕产业振兴和民生改善，继续开展对口援助，促进协作项目提质增效。四要坚持政府组织推进与社会多元参与相结合。完善沪滇两地各级政府的对口对接机制，强化主体责任，明确工作目标。灵活运用政策手段和机制创新，更加广泛地动员和组织企业、社会组织和个人参与结对帮扶工作，切实解决社会力量参与扶贫协作中的瓶颈问题，切实发挥企业和社会组织的主体作用，实现各方共赢共享。
（二）着力提质增效，不断提升沪滇扶贫协作综合效应
把沪滇扶贫协作作为贯彻落实新发展理念，践行高质量发展的具体行动，以实现高质量的乡村振兴为基本导向，在项目建设、科技支撑、人才培养、就业帮扶、滇品入沪等五个方面，采取一系列提质增效的有效举措。
在项目建设方面，坚持现代化导向，高标准立项、高标准建设。围绕乡村振兴和农业农村现代化建设，继续打造一批标志性的对口帮扶项目，包括了农业产业化项目、乡村文旅项目、基础教育项目、医疗养老项目、智慧社区项目、人力资源培训项目等。这类项目，起点要高，体现现代化元素，体现上海水平,促进东西部融合；建设要超前，无论是规划设计的标准，还是运营的内涵，都要跨越之前的脱贫攻坚基点，面向城乡一体化、面向区域现代化；效应要持久，项目运营要持久，对当地的经济社会发展带来的效应要长久。促进已建项目的高质量运营，建立相应的跟踪机制和监督机制，保障运营中的配套性投入和更新投入。
在科技支撑方面，坚持创新驱动，增强对口帮扶项目的科技含量和科技资源配置。把上海最具优势的科技创新综合能力进一步溢出到云南对口帮扶地区。实施一批科技含量高的对口帮扶项目，包括现代农业项目、农产品深加工项目、数字化物流项目、远程医疗项目、智慧乡村治理项目等，发挥这些项目对当地的示范引领作用。实施一批实用技术开发合作研发项目，围绕对口帮扶地区的特色农产品深度开发和加工业转型升级，组织和资助上海相关科研院所与当地龙头企业或专业研究所合作，共创产业创新基地，推进持续性技术开发研究，促进科技成果转化应用。协同对口帮扶地区搭建或提升若干科技创新公共服务平台，从上海选派专业技术人才协助当地建设公共服务平台，加强与上海公共服务平台的对接和共享，配套当地亟需的通用性仪器设备等。协同对口帮扶地区培育科创板上市公司，利用上海科创板优势和专业服务优势，选择若干种子企业，注入科技创新资源，实施上市辅导和培育。
在人才培养方面，坚持优先布局，实施更加符合当地需要的培训培养项目。协助对口帮扶地区重点培养三类人才。一是深化教育卫生专业人才培养。这是多年对口帮扶中持续推进但仍然是云南各地对上海需求比较集中的人才帮扶项目。深化组团式人才培养模式，在加强学校、院长领导班子整体培训的同时，重点选择中层干部、业务骨干开展团队式培训，打造高素质的后备队伍。扩大教育、医疗专业人才赴沪学习进修规模。推进网上远程实训项目建设，结合5G建设，架起沪滇间的远程网络快捷通道，让上海的名校长、名教师、名医生与对口帮扶地区建立培训、咨询直通车。二是开展乡村振兴干部人才培养。推进双向培训，既要选拔乡村干部到上海及长三角地区进行实地考察和系统学习，也要选派上海乡村振兴示范村的村书记、村长和相关专家赴对口帮扶地区开设讲座、论坛。在对口帮扶地区开办乡村振兴讲台或书记村长培训班，传授发达地区在乡村振兴和农业农村现代化建设中的经验做法。三是推进新型职业农民培养。以县为区域，合作创办职业农民学校，加快培养家庭农场主和农业经理人队伍。依托当地农业龙头企业，建立职业农民实训基地。以职业农民为基干力量，推出一批农业合作项目，促进规模化、专业化、科技化发展。
在就业帮扶方面，坚持高质量就业，促进农村劳动力稳定转移。根据对口帮扶地区少数民族人口多、跨省市打工意愿不高的特点，立足就近转移模式，实施更有针对性的就业帮扶措施。在县城或交通便捷的乡镇，设立就业帮扶车间，为当地农村劳动力提供就近就业机会。主要选择一些有实力的加工型企业和产品出口东南亚的加工型企业，其总部或在上海，或在昆明，或在州府，通过资金补助、税收减免和社会责任等措施，动员其将用工多的生产环节转移布局到合适的乡镇或县级工业区，建立飞地型生产车间，为当地农村劳动力提供稳定的就业岗位。对应县域经济的产业升级趋势，合作开发新产业、新业态中的职业培训项目，提高农村青年人的新技能素质和就业适应能力。如可建设若干示范性的新型职业实训基地，开发网络销售、智能设备操作、现代康养服务、物业管理等实训项目。针对就业弱势群体，在各类对口帮扶项目中，附带公益性就业岗位，如治安岗位、保洁岗位、餐饮服务岗位等。
在滇品入沪方面，坚持市场开放，让优质滇品的商品价值得到更多实现。绿色、特色是云南对口帮扶地区农副产品的鲜明特点，在上海及长三角地区，都有很好的消费口碑。要实施双向市场开放，上海要全面欢迎滇品入沪，消除市场上的无形壁垒，发挥大市场的带动作用；对口帮扶地区要积极支持上海的农贸企业、超市企业、网购平台企业等进入当地市场流通领域、生产领域；进一步推进沪滇之间的产销直接对接，通过网络平台和标准建设、品牌塑造，促使更多的滇品直接进入上海的超市、零售专卖店、中高级餐厅和网购平台。协助提升云南农副产品的商品价值，提供绿色有机食品和地理标志性农产品认证服务，提供公益性品牌宣传服务，利用长三角地区的各类合作平台，提高滇品的规模化需求。切实降低长距离运输中的物流成本，开辟绿色通道，建立专业化、智能化物流系统，提高双向货物运输效率，设立物流补贴项目。
（三）深化产业帮扶，探索沪滇深度融合的产业合作模式
乡村振兴，产业兴旺是重点。防止返贫，产业兴旺是基础。从云南对上海对口帮扶的实际需求看，产业帮扶是重点。在多维度的沪滇对口帮扶中，要进一步聚焦产业帮扶，其中既包括了在特色农业、农产品加工业、旅游休闲业、加工型工业等产业领域的直接帮扶，还包括了为产业兴旺提供各种辅助性、支撑性的间接帮扶，如劳动力培训、品牌宣传、技术研发、市场进入乃至融资服务等。要针对不同的产业领域，进一步探索沪滇产业界深度融合的产业合作模式，同时要发挥好教育、就业、人才、消费等领域对口帮扶对产业振兴的作用，进一步探索各领域对口帮扶与产业直接对口帮扶深度融合的合作模式。这里重点聚焦三个产业领域。
一是特色农业领域。以扩大对口帮扶地区特色农产品的市场规模和市场价值为导向，推进沪滇直接投资，建立一体化帮扶合作模式。发挥上海的资金优势、市场优势和技术优势，由上海的农业龙头企业、市场营销企业或其他工商企业在对口帮扶地区进行直接投资，打造一批上海市外农产品生产基地，打造一批跨越沪滇两地甚至横跨东西部多地的农业龙头企业，满足上海及长三角地区对云南特色农产品的需求，同时把这些基地建设成为当地农业现代化示范基地。以资金、技术、市场和管理为纽带，与当地的农业龙头企业建立生产一体化或产销一体化的紧密合作模式，与当地的专业合作社、农户建立“公司+专业合作社+农户”的有效合作模式。为有力支持沪滇农业一体化合作，组织开展更有针对性的帮扶配套，包括实施四项培训帮扶项目，即农业工人培训项目、家庭农场主培训项目、农业技术人才提升项目、农业经纪人培训项目；实施两项融资帮扶项目，即家庭农场经营融资项目和农业经纪活动融资项目；实施两项技术帮扶项目，即农业检测认证项目、农业技术开发项目。
二是农产品加工领域。以提升对口帮扶地区农产品加工水平和附加值为导向，引导在沪知名农产品加工企业、食品企业采取直接投资、收购兼并等方式，建立分公司或子公司。以国内先进乃至国际先进的装备、设施、技术，高标准、高质量地建设这些分公司，并建立健全基于互联网、大数据的经营管理体系和物流配送体系。依托这些分公司，构建“公司+专业农户”的新型合作模式，即由公司统包农产品原材料收购、统包农产品优质种子种禽提供、统包种植养殖技术指导等。鼓励和支持在沪的农产品加工企业、超市企业、平台企业等参股对口帮扶地区的农产品加工企业，以资金投入、技术输出、管理提升为抓手，加快提高当地农产品加工企业的技术水平和市场品牌价值。组织实施配套帮扶项目，主要包括：技能培训项目，除了在当地开展技能培训外，还可组织选派一批劳动力到上海相关企业劳动实习；研发平台项目，通过政府资助、配套专用设施设备、派驻专家等，在合作企业中建立技术研发中心，并为社会提供公共服务。
三是旅游休闲领域。以提高旅游休闲资源开发水平，促进乡村产业融合发展，培育乡村经济新动能为导向，深化沪滇旅游开发合作。组织上海的知名旅游企业直接参与对口帮扶地区旅游资源开发和运营，从编制规划方案、设计方案，到组织资金进行投资，组织上海的高级管理人才直接参与运营管理。组织携程网、驴妈妈等旅游平台企业开展线上线下旅游合作，共同打造精品旅游休闲线路，如边境旅游线路、少数民族文化线路、乡村旅游休闲线路等，推动游客资源共享。沪滇合作建立一批度假休闲基地、养老基地和青少年体验基地。根据对口帮扶地区旅游休闲业发展特点，推出一批帮扶项目，如，服务人员培训项目，挂靠旅游休闲企业，建立导游、餐饮、民宿管理等实训基地，开发培训教材，提供免费培训；经理人培训项目，组织经营管理人员赴上海或其他地区的知名旅游企业进行业务培训；旅游休闲产品推介项目，主要在上海和长三角地区组织广告宣传、沪滇旅游合作展览、项目上线等。
（四）完善体制机制，更好保障对口帮扶工作有力有效
坚持“中央要求、云南所需、上海所能”相结合，围绕可持续、高质量的新要求，进一步优化、完善沪滇对口帮扶工作的体制机制，切实保障各类项目高质量施工、高质量运转，并为对口帮扶地区的乡村振兴和农业农村现代化建设提供积极有力的内生动力和示范典范。具体要在项目安排、资金使用、干部激励、社会参与、绩效评估等方面予以加强和完善。
在项目安排方面，适应新形势新要求，强化项目高质量筛选机制。积极对应云南省“十四五”发展的战略布局和重点任务，围绕长效脱贫和高质量乡村振兴，在现有项目库基础上，建立科学合理的项目动态补充与调整机制。以对口帮扶地区的发展与改革委员会、农业农村管理部门为主，经充分调研和征集，提出项目清单；组织上海方面的专家对项目清单进行专项评估，筛选出可供五年备选的项目储备。加强“十四五”沪滇对口帮扶规划研究，提出项目建设高质量标准框架体系，建立选项、立项指标评价体系，加强立项前的项目可行性研究。
在资金使用方面，按照提质增效的要求，进一步健全资金配置和使用机制。稳定“十四五”时期的沪滇对口帮扶资金投入，完善上海各区对接市级财政专项安排的配套机制。根据上海各区经济发展水平和财政状况，完善上海各区对接沪滇对口帮扶各州（市）、各县的空间配对，让财力基础较好的区更多承担云南条件较差地区的对口帮扶。根据当地项目建设的实际情况，适当增强项目资金使用的灵活性。如在项目资金预算中，安排咨询评估资金，这方面可借鉴世界银行项目管理做法，每个项目都安排一定比例的资金用于前期可研、中期评估、项目绩效等评价工作，建立一支专业化的咨询评估队伍，同时建立常态化的跟踪机制。如安排用于奖励性、优惠性的政策性资金，如对一些社会效应显著的产业合作项目，可参照上海或长三角各地通常做法，运用政策性工具，对项目给于奖励或扣抵税费。对建立健全预算资金滚动调整机制，除了可开展年度调整外，另可根据项目建设实际推进及当地雨季情况，予以半年度调整。
在干部激励方面，坚持严管厚爱相结合，完善援派干部评价激励机制。建立健全与工作担当、工作实绩、当地领导评价紧密结合的评价机制，通过科学严格的考核机制，更好引导和调动援派干部的工作方式、工作热情，鼓励务实工作、开拓创新，不断提升综合工作能力，并与回沪后的工作安排紧密衔接起来。可以借鉴上海自贸区新片区管委会、长三角一体化示范区执委会正在探索实践的市场化薪酬机制，切实改善援派干部的物质待遇。加强援派干部保障工作，完善本区选派干部人才体检、个别调整、家访、医疗保健、安全管理和突发急重症应急处置等“5+1”保障机制。扩大上海市对口支援工作社会贡献奖奖励范围，对表现突出的援派干部授予上海市对口支援工作贡献奖。
在社会参与方面，推动政府、市场、社会协同，组织更多社会力量参与到沪滇对口帮扶项目和活动中来。引导和组织上海的慈善基金会、公益基金会援建沪滇对口帮扶公益项目，包括幼儿教育、养老、助残、就业辅助、生育健康等。引导和组织上海的事业单位、公司等参与沪滇对口帮扶结对子活动，为经济相对落后的乡村提供建设资金和智力帮扶。发挥上海志愿者队伍作用，建立健全常态化的援派机制和服务志愿者行动的配套机制。在沪滇对口帮扶资金盘子中设立专项资金，对社会各方参与对口帮扶活动，提供必要的资金资助，并提高资金使用的便捷度。
在绩效评估方面，建立新的目标导向，完善指标评价体系。从现行的突出扶贫攻坚目标，调整为乡村振兴和农业农村现代化建设目标，全面对标国家对西部地区的特定要求，积极引入部分在上海成熟有效的示范指标，争取把沪滇对口帮扶，打造为全国东西部协作的先进样本、云南乡村振兴和农业农村现代化的先行示范。建立健全项目覆盖建设、运营、效应的基础信息数据库，推动项目年度评价和周期评价。
（撰稿：王振、杨昕分别为上海社会科学院研究员、副研究员）
