建立健全区域利益协调机制，是长三角地区一体化发展的重要动力和基础保障。流域性生态治理、公共服务共享，各方都有共识，但总是进程缓慢，甚至步履维艰，因为在跨行政区的成本共担上缺乏制度供给，没有机制保障。地区间的分工合作、要素自由流动，时常被地方政府之手干扰或者扭曲，这是因为在每个地区都有自身鲜明的地方利益，在跨地区的产业分工合作中没有建立健全有效的利益共享机制。中心城市为守住项目、保持增长，补贴政策层出不穷，中小城市为争取项目、做大经济，继续高举税收、用地优惠政策，这种现象在当下长三角地区仍很普遍。这不仅是构建现代化经济体系中必须解决的问题，也是我们接轨国际贸易投资最高标准所要解决的问题。长三角地区要实现更高质量的一体化发展，必须在建立健全成本共担利益共享机制上实施更大力度的改革创新，这也就是更高起点的深化改革。“十四五”时期要着力构建三大区域利益协调机制。
一、流域性生态建设的区域利益协调机制
生态绿色是长三角地区一体化发展的基底。在新安江生态补偿机制试点的基础上，围绕流域性生态建设，要在更多跨行政区的区域空间实践以生态补偿为核心的成本共担机制。全国人大常委会正在审议的《长江保护法》，将为长三角地区先行先试生态补偿机制提供积极的制度供给1。其中要建立两种类型的生态补偿机制。
一个是流域性共同治理的生态补偿机制。关键是设立由生态共治受益各方共同出资的专项资金或基金会，解决整治地区关停或迁移或改造污染项目中的资金问题、区域性排污纳管和集中处理中的资金问题，以及人口迁移或就业安置中的资金问题。同时加快探索区域协同立法，对各地资金如何出、各地治理如何做、统筹资金如何用、治理效果如何评等关键性举措作出制度性安排，确保生态共治常态化、制度化。重点围绕太湖流域的水治理、安徽皖北的煤发电污染治理两大流域性共治项目进行实践。《长三角规划纲要》也明确提出在太湖流域建立生态补偿机制，预见“十四五”时期将在越来越强的地方共识下，对区域生态补偿机制将有更多的创新和实践，包括建立各方共同出资设立太湖流域生态建设基金会、三省一市共同推进太湖流域生态治理协同立法、对承担治理和保护责任的沿湖地区乡镇建立补偿标准和机制等。关于安徽皖北地区的煤发电污染治理，涉及安徽皖北、江苏苏南与上海。上海、江苏苏南虽然通过特高压线享受了清洁电力供应，但同时也受到空气流动带来的植入式雾霾影响。这也是一个亟待治理的重大生态项目，需要上海、江苏苏南共同出资出力，建立生态补偿机制，帮助安徽皖北地区从根子上治理发电污染。
一个是生态功能区建设的生态补偿机制。各地都已划定生态廊道和生态经济功能区，也在各自的行政区域内安排了相应的保障性资金。长三角地区要在生态廊道共建上实施更加积极的行动，其中也需要有一个相应的生态补偿安排，即要有省内资金的安排，还要有得益地区的资金支持，并通过专项资金或基金会来落实生态补偿机制。长三角地区还要在生态功能区生态价值推进积极的机制创新，其中既有绿色农产品、绿色休闲的市场对接机制，还有跨地区合作共建配套设施、提供公共服务上的政府对接机制。
二、跨地区经济合作的区域利益协调机制
至今为止在飞地经济、合作园区建设中的区域合作，较多是以开发区之间的土地开发收益和政府资金补助为利益协调的，但这种合作方式对输出方的经济增长和税收并没有积极效应。在经济下行趋势下，作为产业转移输出方的地方政府，对能确保GDP和税收的项目，经常会用政府之手干预转移，特别是现在很多高科技项目，都是经过前期资助补贴和公共服务孵化培育出来的，如果没有相应的利益协调机制安排，很可能引发地方之间新一轮优惠政策比拼，不该留在中心城市的留在了中心城市，有区域比较优势但缺乏政策优惠实力的中小城市却承接不到好项目。
区域经济有效合作的前提是兼顾双方的利益，实现合作共赢。要消除当前长三角地区普遍存在的政府之手过度干预现象，很重要的一个创新实践，就是构建区域间的财税分享机制，用国家层面的经济政策手段协调区域利益。《长三角规划纲要》对这项改革已作了积极部署，特别是在生态绿色一体化发展示范区内，将其列为制度创新的重点领域。在这个跨越三个省级行政区的示范区，需要从制度上解决，注册在青浦，生产在吴江和嘉善，以及创新基地在青浦，产业化基地在吴江和嘉善的区域利益协调问题。建立财税分享机制是一项新的改革实践，对于深化区域分工合作，促进中心城市辐射带动周边中小城市更好发展，具有非常积极的现实意义。
三、共享中心城市优质公共服务的区域利益协调机制
公共服务的均等化、一体化是长三角地区更高质量一体化发展的重要领域，特别是共享中心城市的优质公共服务，包括医疗养老、教育文化、就业创业、科技创新等，更是其他地区的共同期盼。随着跨地区就业、养老、休闲越来越普遍，跨地区共享优质公共服务，将成为“十四五”长三角地区一体化发展的重要突破口和标志性绩效。
但共享的前提是成本共担。其中既有扩大优质公共服务供给所需的建设成本共担，还有各类公共服务机构对各地开放中的服务成本共担。只有建立健全这样两个成本共担机制，才能有效调动中心城市的积极性，促进各领域的优质公共服务向各地开放、向各地流动。探索建立成本共担机制，是长三角地区一体化体制机制改革创新的重点之一，也是最大难点之一。
注释：
1、2019年12月23日,《长江保护法草案》首次提请全国人大常委会会议审议。
（作者：王振 上海社科院副院长、信息研究所所长、长三角与长江经济带研究中心常务副主任）
