《长江三角洲地区一体化发展规划纲要》（简称《长三角规划》）提出，要在电子信息、生物医药、航空航天、高端装备、新材料、节能环保、汽车、绿色化工、纺织服装、智能家电等十大领域，形成若干个世界级产业群。面对当前严峻复杂的新形势和率先形成新发展格局的新要求，长三角地区充分发挥区域一体化发展的国家战略优势，聚合力量、分工合作，在若干最具比较竞争优势的产业领域，加快建设世界级产业集群，已更加紧迫，更趋现实。
一、共建世界级产业集群必须突破的瓶颈问题
经过改革开放四十年的发展，长三角地区在若干产业领域如电子信息、汽车、装备制造、生物医药、纺织服装等，已经形成相当大的产能规模，而且这些产业都具有很高的对外开放度和产业链集聚度，可以说已具备世界级的产能优势。但与真正意义上的世界级产业集群对比，差距或者短板仍很明显，主要表现为：一是本土行业龙头企业的全球影响力仍有较大距离；二是关键核心技术的创新策源力仍很不足；三是产业链比较成本竞争力有所弱化；四是产业集群海外布局力散而不强。
解决上述四大短板，着力提升“四个力”，必须摒弃传统的行政区竞争模式，强化区域合作、激发一体化动能。特别要在体制机制方面着力破解四大瓶颈制约：
一是区域分工合作政策指引工具缺失。对于区域产业分工，国家层面的规划纲要也没有明确的指引。这也是基于我们目前并没有有效的政策工具可以落实规划提出的区域分工空间部署。所谓政策指引工具缺失，首先是主体功能区划分不细。比如长三角大部分地区属于重点开发区或优化开发区，但对于各个地区重点开发什么、优化什么，并没有形成细化的功能划分和政策单元。其次是区域性产业规划滞后。相对于都市圈规划、生态环境规划、基础设施规划，长三角地区的区域性产业规划迟迟没有进展。因为这个规划编制难度最大，至今各地政府仍以地方竞争性状态抓产业发展，从这些年各地编制的战略性新兴产业规划就可看出，更多体现的是众人抢跑道、抢机遇。第三是跨行政区的产业协调机制缺失。在环保、交通、安全等领域已经建立三省一市间的协调机制，但产业领域也是滞后的。各地行业协会基本局限在各自行政区内，跨区一体化发展受到限制，至于一些松散的产业联盟，作用非常有限。
二是要素自由流动遭遇行政区壁垒。决定产业空间分工的是市场机制。发挥好市场决定性作用的前提，是要素可以自由流动。以往苏南模式、温州模式之所以能够取得巨大成功，正是让劳动力可以从农业流动到非农产业，让技术、资金可以从上海流动到周边地区。这个阶段的要素自由流动，为长三角地区加快完成工业化、城市化进程作出了很大的贡献。但在世界级城市群和世界级产业集群建设的新标尺下，要素自由流动不充分的问题更加显现，而且严重阻碍地区之间的有效分工与合作。这一问题的背后，是行政区经济模式延伸出来的行政区壁垒，阻碍了要素的自由流动。在市场准入、行业监管、资质认定、信用评价、税费减免、财政补贴，还有社会保障等方面，在具体的实施标准、规则上，三省一市之间都有所不同，甚至省内各市之间也是有所不同的，这样就形成了一道道的行政壁垒，我们也可以称其为“断头路”。特别是，现在的各个中心城市在强烈的做大做强思维影响下，仍然习惯于运用特殊优惠政策，包括特殊的补贴、特殊的减免、特殊的服务等等，对要素自由流动、区域有效分工形成了新障碍。
三是共享创新资源面临中心城市地方保护。产业链向各地扩散化，创新链则在中心城市集聚化，是现阶段长三角经济发展中的一个区域性特征。如何推进产业链与创新链在不同空间的深度融合，是建设世界级产业集群需要研究的重要课题。创新资源尤其是高端创新资源向中心城市集聚，是一个客观规律。但我们现在面临的问题是，各个中心城市，特别是上海、南京、杭州、合肥，有更强的行政区经济意识，为了增强城市竞争力和影响力，一方面在集聚创新资源，培育新兴产业方面力度都很大，相互之间有竞争；另一方面在创新转化、招商引资方面与周边地区有竞争，甚至为减少产业项目的向外转移和创新资源的向外溢出，会采取更大力度的优惠政策如补贴、低地价等。中心城市的这些地方保护行为，容易扭曲资源配置，而且容易带来两败俱伤的结局，保护导致中心城市自身补贴负担加重，分享不到分工的利益，同时也引致其他城市参与政策优惠竞争，成本比较优势得不到充分发挥。
四是共建共享产业公共服务大平台缺乏机制保障。虽然最近几年长三角地区在大型科研仪器设备共享网、G60科创走廊“一网通办”、技术市场联盟等大平台建设上取得了较大进展，但仍未真正建立起共建共享的有效机制。共享的前提是共建，共建包括了建设资金的共筹与运营成本的共担，其中涉及到两大机制：一个是各地共建的机制，再一个是平台本身运营的机制。如果没有积极有效的机制保障，即使建立了所谓的大平台大载体，但很有可能成为空架子。共建机制，要解决各共享方承担多少资金、如何参与投资、得到什么服务的实际运作和权责问题。这也正是现阶段共建公共服务大平台中的难点，如果仅仅让承建大平台的中心城市如上海多投资多贡献，显然这样的共建共享是走不远的。运营机制，要解决大平台本身的运营效率问题。我们现在的大多数公共服务平台属于公益性的事业单位，在内部运营管理上存在先天性不足，而要引入更具活力的基金会、公司化模式来承载跨行政区合作平台的运营管理和公共服务，目前还没有现成的成功案例可供借鉴。
二、长三角地区加快世界级产业集群共建步伐的政策性建议
要按照市场决定资源配置与更好发挥政府作用的原则，在破除行政壁垒、促进要素自由流动、构建现代化经济体系，以及建立健全区域利益协调机制等方面进行更大力度的改革创新，为促进分工、强化合作提供更积极有力的区域协调政策供给。这里提出四点政策性建议。
1、加强规划顶层设计，促进区域分工合作有力有效
要发挥好专项区域规划或行动指引的引领推动作用。结合“十四五”规划编制，建议在国家相关部门指导下，由长三角区域合作办公室组织开展关于共建世界级产业集群的专项规划编制工作，可重点选择电子信息、生物医药、高端装备、汽车、新材料、纺织服装等六大产业，分产业进行专项规划编制工作。编制这些专项规划的难度要明显大于交通、生态专项规划，但意义很重大。这些规划既要部署合作，更要突出分工，发挥各地比较优势、各扬所长。要把握新一轮科技革命和产业变革对全球区域分工、对长三角区域分工带来的影响，客观评价各地的区域比较优势，对标国家战略任务，研究提出各重点产业的空间分工准则和体系，绘制产业空间图谱。可根据各个城市的区域产业比较优势，在空间上划分为总部集聚区、核心承载区、产业配套区三个空间，对应三个空间配置相应的城市服务功能、科技创新资源和支撑平台。其中要重点规划部署如何分工合作、聚合力量，全面实施关键核心技术攻关工程和龙头企业培育壮大工程。
2、创新利益协调机制，调动中心城市引领分工积极性
推进世界级产业集群建设的空间分工，必须建立有效的空间分工治理模式，配套相应的区域协调政策工具。其中最核心的是如何发挥上海、南京、杭州、合肥、苏州、无锡、宁波、无锡等各个中心城市引领分工的作用，最关键的是要建立健全能够保障中心城市利益的区域协调机制及其政策。这也是基于长三角地区的行政区经济模式在今后一定时期内仍将客观存在，特别是各个中心城市为了稳增长、稳财政和提升排名，对疏解部分产业、促进区域分工仍然缺乏内在动力。解决这一难题的政策路径，就是要加快探索推出财税共享、GDP共享政策。最早尝试这项政策的是首钢生产基地从北京搬迁到河北曹妃甸，两地之间通过政策协议方式对税收予以共享。苏州工业园区在长三角地区合作共建了六个“飞地”园区，通过开发商与营运商收益机制，较好实现了合作双方的利益共享。《长三角规划》提出，“探索建立区域互利共赢的税收利益共享机制和征管协调机制，促进公平竞争。探索建立区域投资、税收利益争端处理机制，形成有利于生产要素自由流动和高效配置的良好环境。”现阶段可先选择上海、杭州、南京、苏州四个中心城市开展试点，围绕“创新飞地”建设，试行税收共享政策、GDP共享政策，促进中心城市的技术创新孵化、产业化环节更多布局到具有成本优势、用地优势的“创新飞地”，同时可减少中心城市为留住产业化环节所采取的一些财政补贴政策。
3、建立灵活合作机制，搭建一体化支撑平台
围绕提升产业集群整体创新能力，跨地区共建若干一体化支撑平台。这个一体化，不仅体现共建共享，最大特征是一体化实体型运营，一个统一的机构，覆盖三省一市，推动创新资源共享，服务各地产业创新。而且这个机构不是传统的事业单位，而是公司化运行但提供公益服务的特殊法人。从发达国家经验看，他们服务于产业、创新的公共服务平台，大多采用了“基金会+公司化”模式。如德国的史太白基金会，是专门从事科技创新成果转化的公共服务机构，基金会不仅在大学、科研院所中设立了一批知识产权转化中心、人才培训中心，还设立了若干创新转化公司，专门对科技创新成果进行研发投资、专利收购、产业孵化、产权转让等，由此获得必要的盈利，盈利则充实基金会、投资科技创新。这一模式值得我们借鉴。如三省一市及各个中心城市可以共同出资，创办长三角产业创新基金会,旗下可成立长三角科技成果转化公司、长三角产业创新投资公司等，在大学、科研院所合办成果转化服务中心，与地方政府、大企业合作共建制造业创新中心等。为了规范基金会筹资、运作，要争取国家层面的积极支持，三省一市可探索实践地方协同立法，加强跨地区紧密合作中的制度保障。
4、创设世界级产业集群建设母基金，增强跨区域合作金融支持
配合各个产业集群的关键核心技术攻关、科技创新成果转化产业化、产业链强链补链，乃至在海外布局专业园区，争取创设长三角世界级产业集群建设大型母基金，聚合三省一市政府、龙头企业、金融机构力量，共同筹集、统筹使用，为加快世界级产业集群共建步伐提供强有力的金融支持。借鉴国内外母基金成功经验，提供专项政策支持，构建积极灵活的母基金运行机制。发挥母基金“基金中的基金”功能，推动设立与参与投资各类专业化子基金，放大母基金投资效应。发挥母基金覆盖长三角全区域的大载体作用，为促进一体化发展积极提供强大动能和支撑。
（王振 上海社科院副院长、上海社科院信息研究所所长、长三角与长江经济带研究中心常务副主任)
