长三角生态环境协同治理的瓶颈与突破路径

发布者:csjjjd发布时间:2020-11-20浏览次数:48

一、长三角生态环境协同治理面临的瓶颈

(一)缺乏相对统一有效的长三角生态环境协同治理体制

由于目前长三角生态环境协同治理体制机制以分散化的不同行政区域管理控制为主导,缺乏强制化、市场化、自主化综合协同控制措施,在制度模式上,环保的被动保护模式为主,粗放型管理特征明显,导致环保投入绩效不高。虽然环境保护投资在不断增加,但是工业废水、工业固体废弃物、工业废气、生活污水等排放的绝对量也在显著增加,治污绩效有待提高。促进节能减排和环境保护、资源使用的价格、财税、金融、保险等经济政策有待进一步发展;经济发展与环境保护、生态建设综合决策机制有待健全,部分主体仍存在“重发展轻环保”的现象,基层环境管理能力较薄弱,跨区域、跨界污染事件也逐渐增多,资源与环境已经成为区域可持续发展的瓶颈。现有的生态环境协同发展模式不能适应长三角统一发展的要求,在环境管理上“条块分割、各自为战”的现象比较严重,影响了长三角生态环境协同管理的综合效能,如何建立与长三角工业企业众多、污染源分散状况相适应的生态环境协同发展体制机制,是长三角生态环境协同保护工作的关键工作之一,环保投入绩效有待于通过协同治理体制机制的改革得到提高。

(二)缺乏长三角区域环境信息共享与发布制度

长三角生态环境协同治理需要根据长三角环境质量标准评价环境质量,根据污染分布情况,追踪寻找污染源,为实现监督管理、控制污染提供依据,同时获取长三角区域环境监测、环境信息、环境数据可以准确、及时、全面地反映长三角环境质量现状及发展趋势,为长三角生态环境管理、污染源控制、环境规划等提供科学依据。因此要求长三角生态环境监测、环境信息、环境数据能够满足现实的需要,从内容信息的广度和质量提供有效保证,以有助于环境综合决策,这就需要通过大规模的长三角生态环境保护信息化建设和区域化的环境信息共享平台,但是目前长三角在生态环境协同治理过程中缺乏立体、即时的治理框架和信息公开机制,应对长三角环境危机就难免力不从心和进行低效应对。而只有通过实现长三角生态环境信息共享,通过“互联网+绿色生态”模式,推动互联网与生态文明建设深度融合,完善污染物监测及信息发布系统,形成覆盖长三角主要生态要素的资源环境承载能力动态监测网络,实现生态环境数据互联互通和开放共享,以保证长三角环境治理的精准化和科学化。

(三)缺乏区域性的生态环境规划和环境风险预防机制

长三角各行政区在地理位置、自然资源禀赋、环境容量以及所处的环境风险接收和输出的地位等方面均处于不同位置,由此就形成了各行政区在制定产业规划、环境功能区划,以及划定环境目标时的比较独立,在地方经济发展的问题上,地方政府之间普遍存在竞争。在“重经济,轻环保”的指导思想下,地方政府为充实地方财政,不顾区域环保规划而争先上项目的情况比比皆是,造成了产业布局混乱以及产业结构趋同等现象。其中,为追求短期经济的增长,对重污染产业的安排缺乏全盘考虑和总体规划是导致跨界环境污染的重要原因,未能形成生态环境风险协同治理的格局,彼此间的跨界环境污染也比较严重。这一状况在跨界水污染和大气污染环境风险治理中尤为突出,比如大气排放标准的设定、污水排放标准的确定、对污染严重企业的消减所达成的相关的标准往往不一致,甚至出现了下游地区在跨界区域设有饮用水源取水口,而上游地区却在跨界区域建设化工企业集聚区的现象,从而使下游地区乃至整个流域的水环境安全面临严重的风险隐患。因而,在缺乏相应的制度机制约束的情况下,基于成本转嫁的社会心理,采取独立化行动,尽力摆脱自己的责任,将难以界定的跨界环境风险的预防和治理成本进行转移,以尽可能地降低本地区环境风险预防和治理的成本,未能形成长三角生态环境协同治理的格局。

(四)缺乏区域生态环境应急联动机制

长三角生态环境要素联系紧密,荣损相依,环境污染事件应急十分重要,但是目前长三角缺乏生态环境应急联动机制,缺乏对环境紧急事件中的部门协调工作机制,各个地方的突发公共事件应急指挥机构,未能有机地整合到长三角区域常规管理体制之中去,缺乏一个具有决策功能的综合体系和常设危机管理区域性综合协调部门;缺乏日常的长三角区域的污染事故处理的演习工作,可能会降低长三角环境突发事件应急处理能力;未能做好长三角突发环境事件传播的信息公开工作,难以对长三角突发环境事件进行识别和对突发环境事件信息进行发送和接收,容易引发大规模的社会恐慌;目前也未能编制长三角环境应急预案和应急监测能力建设,难以针对突发环境事件进行应急,提高应对涉及长三角的环境污染紧急事件。

(五)长三角产业结构调整造成就业等社会压力,加大环境治理生态保护压力

长三角产业结构调整和升级是推动长三角工业化发展的重要动力源泉,既包括三次产业之间的结构调整,也包括制造业内部和服务业内部的调整和升级,产业发展将由资源驱动向创新驱动转变,经济增长转向更多地依靠技术进步和人力资本投入。但是根据国际上工业发展的普遍规律,工业在升级和发展的同时,可能会导致就业需求的短暂减少,例如工业部门的能源消耗减少,部分落后产业的关停并转,与之相关的就业就有可能减少,同样,即使在其他条件不变的情况下,如果减少能源投入,也可能造成多个行业、多个部门的就业岗位损失,经济形势虽然长期向好,并固然有利于长三角环境治理,但是由于短期对就业造成负面影响,却深化了长三角环境治理的压力,并且对社会的稳定产生影响,迫切需要长三角相关主体在特殊时期能够提出科学的对策缓解就业压力,平稳度过产业结构调整时期,平稳向生态文明时代迈进和过渡。

(六)缺乏区域环境保护相关法律规范

首先,在国家立法层面,存在着法律层次不清,法律体系内部缺乏协调而造成的效力不明的现象,难以对区域的环境协同保护发挥重要作用,在现有的法律未能形成协调一致的体系,适用范围交叉重叠却缺乏分工,效力层次也难言清晰的情形下,从而造成了跨界环境污染合作治理的依据模糊且不统一,甚至导致了法律适用上的冲突。其次,在地方立法层面,适用于长三角环境污染合作治理的地方性法规比较少,难以对跨界环境污染进行合作治理,只在某些方面作出原则性的规定,未能全方位地保护生态环境资源的开发利用,操作性不强,难以对现有的长三角跨界环境污染治理作出有效调整和规范,呈现出较大的局限性。

二、推进长三角生态环境协同治理的战略路径

(一)深化长三角生态环境协同发展的管理模式

长三角生态环境协同发展的管理模式涉及“三省一市”在生态环境污染治理权限方面的协同发挥,核心为长三角生态环境协同发展治理权限的运行过程,应该主要解决“跨区域生态环境破坏和污染问题”的启动机制和解决方案运行机制,确保不同省市是以“长三角一体化”而非以“以邻为壑”的观念对待本区域的生态环境问题,是以“如鲠在喉”而非“不痛不痒”的心态对待非本区域的生态环境问题。

对此,在国外存在两种模式选择,一种是自上而下,通过纵向管理,强制性地针对不同区域主体规定义务,要求各区域生态环境治理主体服从统一的行政指令,并且对区域生态环境进行达标管理;另一种是平行模式,即各行政主体之间进行平等协商,通过联席会议的协商方法达成治污协议,不同主体对该协议予以承诺并且自愿遵守。前一种治理模式,不可避免的又陷入“政府理性”的误区,甚至可能造成行政命令干扰客观规律的负面作用;后一种治理模式,无疑可以体现主体的自愿性和主动性,也就是不同主体在意思自治的前提下,通过衡量自己的客观状况,去积极地实现和达成协议规定的目标。这类似于哈耶克所提出的自发秩序的形成,可以在人们追求形形色色互不相同,甚至相互冲突的个人目标时,形成有效的生态环境治理秩序,并且促进生态文明的持续进步。但是要在长三角区域实现生态环境污染治理的自发秩序,就必然会存在一个各方博弈的过程,即长三角生态环境协同发展的共性问题,以及“三省一市”的个性问题应该如何提出,又该如何解决?其一,从“理性经济人”的假设出发,各方可以选择由自己首先主动承担较多的生态环境污染治理义务,但是这样就会带来自身利益的受损,其他主体也不一定会跟进治理。毕竟,如果个体面临只能通过集体行动才能够得到某种公共物品的前提下,理性个人依然存在着不付出努力而获得部分公共产品份额的侥幸心理,侥幸心理的泛滥同样造成集体行动面临困境,只有每个人都参与提供公共物品,那么所有人才会从中受益;其二,各方也可以选择明确指出不同省市在生态环境污染治理上的不足之处,并且依据区域的设定目标要求相关省市完成相应的治理工作,这样极可能造成对方利益受损,并且很可能会导致以平等合作为主旨的协商会议破裂。因此,选择恰当的管理模式就成为长三角生态环境协同发展顺利实施的首要突破口。在此,笔者认为,协商会议制度下的轮值省模式能够有效地打破这种利益选择困局,更有利于长三角生态环境协同发展问题的提出和解决。以长三角的大气污染治理为例,大气环流具有周期性的客观规律,在一个固定的周期内部分省市会成为污染主要受害者,在同样年度的另外一个周期内又成为施害者,周而复始,循环往复。协商会议制度下的轮值省模式就是让受大气污染影响最厉害的主体,在特定时间段内成为长三角大气污染联防联治权力运行的主导者,污染议题的提出者,并且能够引导议题方案的解决。在这一模式下,每一个主体都能够将自己所遭受的大气污染问题明确提出,并且要求协商联席会议对此进行研究和解决,保证每一个主体的利益诉求,也避免了“你好我好”的一团和气局面无法打破,在维护平等协商会议架构存续的前提下将问题予以暴露和解决,最大限度地保证长三角大气污染管理的公平和公正。

(二)解决长三角生态环境协同发展的管理架构设计问题

管理架构的设计决定了在长三角生态环境协同发展中主体、资金、技术等要素作用的合理发挥。如果能够选择科学合理的架构设计就能发挥不同省市的主观能动性,以及资金的激励作用和技术的促进作用。根据长三角生态环境协同发展的实践要求,管理架构可以设立的核心部门为动议组、技术组、资金组。动议组主要负责相关长三角生态环境协同发展议题的提出和讨论,明确长三角的生态环境容量,对不同省市的污染物排放量进行合理分配,明确跨区域污染的解决方案,对不同省市的重要生态环境污染个性问题进行研讨并提出解决途径。技术组主要负责在长三角生态环境协同发展过程中,对跨区域大气污染和水污染原因、过程以及结果进行客观释明,有利于从客观的角度界定三省一市相关的生态环境污染贡献度。技术组还要就不同污染的减排和治理进行技术研究以及技术选择,提出长三角生态环境协同发展治理的技术援助方案,互通有无,共同攻关,这有利于从“预防为主”的角度分析和解决长三角生态破坏和环境污染;资金组主要考虑从经济利益的角度将三省一市结合在一起,通过利益的激励效应作用促进三省一市遵守长三角生态环境协同发展框架。资金组的核心作用是成立长三角生态环境协同发展治理公共基金。在公共基金的组成过程中,资金组要按照公平公正的原则和生态环境污染贡献比例标准确定三省一市承担的相应比例,同时负责长三角生态环境协同发展治理公共基金的收集,以及资金的合理运行,在动议组和技术组的协助下,确定在长三角生态环境破坏和污染治理中哪些事务属于应该遵从公共治理原则的公共事务,哪些业务属于应该按照“损害生态环境者付费”的原则由各省市单独负责的业务,并且进行选择合理的技术解决方案进行治理。

(三)要解决长三角生态环境协同发展的信息管理平台构建

由于长三角的生态环境属于典型的生态公共产品,所以长三角生态破坏和环境污染产生的原因、污染现状、发展趋势、治理程度等方面的信息都应该向社会公众公开。公众有权利实时动态的了解到长三角生态破坏和环境污染的基本情况。在国家法律允许的限度内,将长三角所有的生态破坏和环境污染行为都要置于民众的公开监督之下,将违规排放行为暴露在社会公众的视野范围之内。长三角生态环境协同发展的过程同样也需要在社会公众的监督之下进行,公众有权利了解长三角生态破坏和环境污染过程、结果以及治理内容。为达到这一目的,就需要结合“互联网+”,设立一个面向社会公众公开的长三角大气生态破坏和环境污染信息管理平台。三省一市需要将涉及生态破坏和环境污染的全部固定污染源,以位置为基准公开在这个信息平台;涉及环境污染的全部移动污染源,以区域为基准公开在这个信息平台;并且每一污染源要将其每日产生的污染物在相应的位置地和区域范围进行公开。作为环境保护机关按照属地主义有义务将本地的污染源和生态破坏情况在信息管理平台上进行公开的同时,也有义务按照生态环境质量标准实时地公开当地的生态环境质量。为了强化公众对生态破坏和环境污染的监督作用,长三角生态环境协同发展的信息管理平台应该具有开放性和实时性、互动性,也就是公众有权利了解生态环境质量、环境污染源,同时公众也可以将未在信息平台上公开的生态环境污染源,通过申请的方式标注在这一信息平台上,企业或者环境保护管理机关有义务满足公众的需要公开此环境污染源,确保在公众的监督之下,做到长三角生态破坏和环境污染源全披露。这样,通过生态环境污染源的全部公开和生态环境质量的彻底公布,使得公众不但了解长三角地区生态环境的“表”,而且能够了解生态环境质量之所以变化的“本”,只有这样才有利于长三角生态环境质量的标本兼治。只有三省一市把所有生态破坏和环境污染源公开在统一的信息平台,才有利于找到长三角生态环境破坏和污染问题的根源,才有利于长三角生态环境问题的解决,也是长三角生态环境协同发展的实现巨大效力的起点。“欲诚其意者,先致其知”,长三角生态环境协同发展信息管理平台的构建也是三省一市诚意的最好体现,没有公开的信息平台,可能会产生由于信息不对称而形成的各方不信任感,从而导致长三角生态环境协同发展的实际执行力大打折扣。

(四)解决长三角生态环境协同发展的管理效果评估问题

三省一市联席会议通过长三角生态环境协同发展的方式共同治理生态环境问题,这是一个松散的联合体治理,具有浓厚的自治和市场色彩,不同于珠三角生态环境的治理,也不同于京津冀的生态环境协同治理。因为珠三角和京津冀更具有强烈的行政色彩。珠三角基本属于广东省的“一省”之治,治理措施的推行会随着治理效果的差异化由广东省政府进行相应的调整;京津冀则在某种程度上属于国务院领导下的“国家”之治,各种产业布局和污染源的分布可以按照生态环境的规律进行调整,让产业布局去适应生态环境容量的使用规律和环境自身所具有的自然规律。与之相比,长三角生态环境的协同发展,在管理体制的推行上无疑存在着先天不足,也就是协同发展措施制定以后可能存在自主遵守不足,或者各方虽然遵守了长三角生态环境协同发展的举措,但是治理效果仍然不佳,则有了相应地如何继续跟进措施,如何继续对各方进行督促的困难。这都涉及对长三角生态环境协同发展的行为评价问题。站在本区域受害的立场去指责其他区域,很容易引发矛盾;如果没有站在本区域的立场,则会有“事不关己,高高挂起”的想法,不可避免会产生“公地的悲剧”。因此就需要在管理体制中引进权威的独立第三方,对长三角生态环境协同发展具体措施的执行进行评估,以进一步评价措施的有效性和执行性。独立第三方所做出的结论要具有客观性和中立性,让三省一市心服口服。由第三方对长三角生态环境协同发展的效果进行评估,同时对不同省市的承诺和措施进行评估,评估的目的并非追责,而是要探寻未能达到目的的原因,分清是属于经济、技术等客观方面的原因,还是怠于行使、不愿作为等主观方面的原因。如果是属于主观因素则需要通过督促或者进一步协商,甚至于诉诸公益诉讼的方式促进其完成;如果属于客观要素的影响,则可能需要降低事前协商目标,进一步调整长三角生态环境协同发展的举措或者进行遵约援助的方式协助相关省市达到协同发展的目的。

(五)构建长三角生态环境协同发展的机制体系

构建长三角生态环境协同发展系列制度对开发和利用长三角环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施,以避免、消除由此可能的带来的对长三角生态环境的损害。要强化长三角生态环境总体规划的法律地位,长三角生态环境总体规划是长三角生态环境保护管理乃至长三角发展布局的重要依据,也是长三角要避免生态环境质量恶化,从而走向良好发展的首要预防性机制。该机制与长三角环境总体规划与城市规划、土地利用规划、主体功能区等基础性规划融合,建立生态空间、生态质量规划体系,贯彻实施环境优先的原则和功能提升的目标,也是促进长三角生态环境健康发展的重要制度;要创设长三角生态红线保护机制,生态红线是防止长三角生态安全出现危机的重要预防性机制,长三角生态红线保护制度要依据“风险预防、保住底线、兼顾发展”的基本原则,通过辨识生态价值较高、生态系统比较敏感及具有关键生态功能的区域,实施分类管理和控制,严格生态准入,强化生态监管,施行生态补偿,恢复和改善长三角特殊地域、特别环境要素的生态功能,有效保障重要生态区域和环境要素的基本功能,避免人为活动对生态安全进行干扰的有效方法和制度。最后,要构建符合长三角特色的统一环境标准制度,长三角环境标准制度是构建长三角生态安全、严守生态安全底线、促进经济社会可持续发展的基准。因此,长三角环境标准的制订还要参考长三角在一定时期的自然环境特征、科学技术水平和社会经济发展状况,在符合国家标准的情况下,制定符合长三角特色的统一环境标准制度。

(六)强化解决长三角生态环境保护科学技术

依靠科技力量,大力发展环保产业。环境问题的解决最终需要依靠科学技术。长三角地区科技创新实力雄厚,应充分发挥各区域的科研优势和特色,结合各自优势领域分工合作。应着力在饮用水安全、大气污染输送规律研究、机动车尾气排放标准及尾气净化等关系人们生活质量方面取得突破。还应努力在农村生态环境保护、污泥无害化、垃圾堆肥、垃圾焚烧、土壤修复、废气脱硝、循环经济与清洁生产、风险预警与应急、有机毒物监测与防治等方面研究。在有条件的地区可以开展对氮氧化物、有机污染物等复合污染问题以及灰霾天气的研究攻关等。

长三角生态环境协同发展运行机制是治理与善治思想在区域公共管理层面的引入和运用。区域治理应该是通过建立合作的联合治理模式,设置科学的管理平台,运用和动员社会及非政府组织的力量,在充分尊重并鼓励公众参与下,进行的一种区域宏观解决方案构建和微观问题集中应对的集体协商过程。长三角的经济和区域一体化以及生态环境要素的流动性不可避免的使三省一市要在长三角生态环境协同发展治理上紧密配合相互协助。要使长三角生态环境协同发展走向“长效化”和“强效化”,必须要在问题的提出、解决、效果评估上设置合理的管理机制。 

(撰稿:张翼飞 上海对外贸易学院国际经贸学院教授)