长三角区域高质量一体化发展的新背景与内涵

发布者:csjjjd发布时间:2020-11-20浏览次数:85

一、长三角区域一体化面临的新挑战

(一)国家区域政策导向转变的挑战

加入WTO后,我国区域政策的“空间干预”倾向日益淡化,代之以“空间中性”为主、“空间干预”为辅的政策导向。“空间干预”是指针对特定地方的干预政策,在国外通常以扶持欠发达地区的工业化为主要目的,在我国改革开放后普遍应用于培育空间增长极和激励沿海地区的工业化快速发展方面。“空间中性”的观点则强调,发达地区和落后地区之间的一体化互动才是经济发展的关键,一体化的基石应该是不考虑空间因素的制度。“空间中性”政策也被视为基于人员的政策,该政策代表了一种最有效地增强效率、保证享有平等发展机会以及改善个人生活水平的最优方法。尽管关于两类政策的优劣始终存在着争议,但是充分和客观考量地区发展的现实需要,全面审视经济发展方式转变给区域经济关系带来的影响,是政策取舍的关键所在。

在长三角区域一体化的演进中,“空间中性”的政策转向有迹可循,在局部的、外缘空间的“点”和开放的、全局空间中都有所体现。在“点”的层面,一个突出的例子就是安徽在2010年出台的《长江三角洲地区区域规划》中被纳入泛长三角的广域范围,符合长三角区域整体商务成本上升的产业外迁需求,同时安徽省的劳动力要素的比较优势也能够就近得到充分利用。相较于“空间干预”政策,“空间中性”的区域政策更加尊重市场选择的结果。在改革开放30多年来,泛长三角区域经历了由空间发展不平衡到趋平衡的态势。如何顺应这种趋平衡态势的长三角区域一体化,是实施“空间中性”区域政策的初衷。当然,即便是在“空间中性”的政策导向下,也不排除更小的地理尺度仍然可能追求效率优先,采取“空间干预”的发展策略,在特定的地区集聚有限的资源、承担特定的任务。例如,在被纳入泛长三角区域范围的第二年(即2011年),安徽省人民政府办公厅就印发了《皖江城市带承接产业转移示范区开发园区发展规划纲要》。某种程度上讲,“空间干预”的区域政策所具有的灵活性,恰恰为逐步落实“空间中性”的区域政策,提供了相对优选的策略和方案。

在全局的空间层面上,转向“空间中性”区域政策的重要标志是,将城市群视为经济区域的普遍形态,在强调“高密度、短距离和低分割”的前提下,致力于发展均衡的、具有一体化优势的多中心空间结构体系。2006年,在《国家“十一五”规划纲要》中首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”。2014年,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》发布了“5+9+6”城市群的空间结构新格局规划,包括5个国家级城市群、9个区域性城市群和6个地区性城市群,强调发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群,使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。同年,国务院印发了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》,提出优化沿江城镇化格局,提升长江三角洲城市群国际竞争力,培育发展长江中游城市群,促进成渝城市群一体化发展,推动黔中和滇中区域性城市群发展。2016年,在“十三五”规划(2016-2020年)纲要中进一步提出要建立健全城市群发展协调机制,推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动,实现城市群一体化高效发展。2016年9月,《长江经济带发展规划纲要》正式印发,提出了“一轴、两翼、三极、多点”的格局。其中的“三极”,是指以长江三角洲城市群、长江中游城市群、成渝城市群为主体,发挥辐射带动作用,打造长江经济带三大增长极。

随着“空间中性”区域政策的普遍应用,长三角区域一体化的先发优势将不再突出。那么,应如何看待长三角区域一体化的未来空间与价值基础,就成为当区域政策追求区域发展潜力的最大化和国家整体福利水平的提高时必须要深入思考的命题。

(二)开放模式创新的挑战

首先,以外资的大规模流入为动能的长三角区域一体化,建立在长三角区域的主要城市不断开发其郊区腹地和整个区域泛化的基础之上,城市规模扩张的冲动始终是驱动长三角区域空间一体化乃至连绵化发展的重要因素,由此带来的资源配置扭曲、城市生产效率低、城市群功能分工不足等问题,都使得以平行嵌入全球价值链分工体系为特征的城市之间存在着长期的内耗式竞争。2008年金融危机的爆发,从外部打断了长三角区域一体化以资本规模扩张和地理外延泛化为支撑的固有模式。2016年以来,以“英国脱欧”和美国总统大选中“特朗普当选”两大事件为标志,在全球范围内掀起了以贸易保护主义为主要特征的“逆全球化”冲击。这要求我们重视国内需求与本地市场的作用、通过国内制度环境建设提升开放质量。在这方面,长三角区域一体化都需要先行展开探索与创新,实现从追求工业化速度的一体化向追求工业化质量的一体化转变。

其次,随着经济全球化对开放与竞争之间关系的重塑,长三角区域一体化有待于不断扩大与其他区域、次区域的合作空间,同时优化区域内部空间结构,以延续其原有的发展优势。经济全球化3.0时代继承的遗产是一个空间关系错落复杂的全球性、区域性以及地区性生产网络,为了确保这些生产网络的有效运转,合作无处不在,建立在合作之上的竞争亦会不断升级。与此同时,经济要素在全球范围内的高速流动及其带来的不确定性,既是缔结各种竞合关系的基础,也对已有的竞合关系构成威胁。正是由于这种矛盾的两面性,使得高速化、巨型化成为经济全球化在时间和空间两个维度上的核心特征。高速化依托的是便捷的交通、通信基础设施体系以及运行规范高效的功能枢纽。巨型化,则是由体量庞大的空间提供的一种包容性发展模式,其对应的空间结构被称之为巨型区域。在全球范围内,高速化以基础设施为中介,通过功能枢纽的接驳作用,将分散的多个巨型区域联结在一起,而后者又在区域内部通过多中心化的发展模式,将片段化的生产环节以一种高效率的方式组织起来。所以,长三角区域也需要在空间一体化中协调高速化、巨型化的关系,以持续提升在经济全球化中的竞争优势。

第三,如何把握新一轮经济全球化的国际竞争本质,长三角区域一体化需做出积极的探索。在经济全球化3.0时代,国际竞争的本质是“善治”,而不是武力和霸权,“善治”最重要的是成为充满创新活力国度,从而体现出经济体的生命力、竞争力和创造力。所以,将长三角区域建设成为创新活力释放的高地,是一体化深入发展的重点内容。

二、长三角区域高质量一体化内涵解析

(一)长三角区域高质量一体化的逻辑起点

党的十九大报告明确指出:我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。必须坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率,着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系,着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制,不断增强我国经济创新力和竞争力。

在高质量发展的政策导向下,区域经济发展方式也应适时做出改变。自改革开放以来,东部沿海地区充当着中国经济增长的引擎,而一体化发展又是东部地区的核心区域———长三角区域的竞争优势来源。长三角区域经济具有体量庞大、产业集聚程度高、要素流动频繁、基础设施相对发达、城市分布密集等特点,都与区域一体化的渐进发展密切相关。而这些由一体化带来的发展结果,又对长三角区域一体化向高质量的跃升提出了新的要求。

从区位优势来看,随着东部地区步入工业化后期,其GDP占全国的比重呈下降趋势,主要依靠投资规模的扩张来支持经济增长的发展方式日渐式微,这对于处在改革开放前沿、经济增长空间结构又历经了巨大变革的长三角区域来说,需要在新的起点上寻求新突破。提高经济发展质量,需要转变经济发展方式,突出创新驱动经济发展的重要作用,必然会触及长三角区域竞争优势所基于的一体化机制。作为长期以来被定位为服务国家战略的地域空间,长三角区域一体化不仅要促进本地区的高质量发展,而且还要在多样化城市群形成的背景下,发挥示范效应,通过地理、制度和市场等方面的进一步开放,引领并带动外延空间的协同发展。

(二)长三角区域高质量一体化的特征性质

一是由目标变化决定的路径升级。作为发展手段的区域经济一体化,目标的指向具有广泛性,这种广泛性与区域地理尺度的灵活性相对应,可为国家战略的实施在空间上提供优先的选项。现代意义上的区域经济一体化目标,不仅具有增长和发展的经济目标,而且涉及生态环境、安全、民生等非经济目标的协调。党的十九大以后,我国宏观经济开始聚焦于高质量发展,亟需长三角区域更高质量的一体化,不仅要集聚高质量发展的新要素、培育高质量发展的新动力,还应关注环境保护、生态安全、人民福祉等与可持续发展相关的内容,优先支持国家发展目标的变化。例如,在《长三角地区一体化发展三年行动计划》中提出的若干措施,就是高质量一体化的具体实践,涉及共建互联互通综合交通体系,建设畅达便捷长三角、提升能源互济互保能力,建设安全高效长三角、提升能源互济互保能力,建设安全高效长三角、共建高速泛在的信息网络,建设数字智慧长三角、合力打好污染攻坚战,建设绿色美丽长三角、共享普惠便利的公共服务,建设幸福和谐长三角、共创有序透明的市场环境,建设开放活力长三角。

二是一体化阶段升级的现实需求。任何形式的区域经济一体化,都是受到条件约束的演化过程而非某种一致的发展结果。区域发展的差异性,是在时间和空间两个视角均必须正视的客观现象。事实证明,一体化是逐步缩小区域差异的有效手段,前提是要在时间和空间上为一体化发展与升级创造必要的条件。国外学者将经济一体化划分为4个阶段:贸易一体化、要素一体化、政策一体化和完全一体化。在时间方面,提高并直至完全意义的政策一体化,是一体化向纵深发展的应有之义,也即消除由政策差异造成的要素流动的障碍。先行的、发展条件较好的一体化地区,诸如长三角区域面临的正是全面推进政策一体化的现实需求;在空间方面,涉及的则是发展序列的安排以及彼此关系权衡和优化的问题,制度开放和组织一体化是区域协调的基础。不但要消除附着于行政壁垒之上的制度性交易成本,减小政府干预、深化市场开放和提高政府服务能力,通过空间一体化扩大市场规模和促进产业分工,而且还要在尊重地理开放界面、比较优势分布、产业发展基础和内部组织构造等现实差异的客观条件下,实现各区域板块的协调共生发展。

(三)长三角区域高质量一体化的主要内涵

一是长三角区域率先实现以创新为驱动力的一体化发展。多年来,经过以外延扩张为特点的快速发展之后,在要素集聚与扩散的作用下,长三角区域的主要城市已形成中心城—服务业与郊区—制造业的产业空间布局,并以此为基本构造进一步组成了巨型特征明显、中心化趋势增强的长三角城市。这意味着,在长三角区域,当产业集聚对增量城市空间的需求受到边际约束时,城市集聚的形态与结构都会发生变化,多中心现象的出现,使得多中心一体化成为长三角区域一体化的空间关系基础。从产业集聚到城市集聚,除了导致城市连绵化的形态变化以外,多个增长中心的涌现打破了单纯依靠边界泛化承接产业资本的固有模式,这些中心区位有待于在提高发展质量的前提下,获得相匹配的空间价值。而在现实中,在区域创新的供给方面,无论是规模潜力、主体能力还是效率效益都面临着较大的缺口。这是因为,巨型城市区内多中心化出现的各个中心,无论是自身的经济能量还是辐射力都不可能与首位中心城市相比,但由于毗邻等方面的原因,可能削弱区域内各个区域对首位中心城市的依赖性,从而影响区域经济一体化。所以,在多中心化背景下的长三角区域一体化不能仅局限于产业分工的层面,还需要提升到满足创新需求的功能分工的层面。在城市的中心区,除了发展由服务业集聚构成的功能空间以外,存在于不同增长中心的功能空间彼此之间也应由开放的市场体系和便捷的基础设施网络紧密联系起来,以确保信息、智力和人才等要素的自由流动。确立在全球范围内的领先创新地位,是长三角区域世界级城市群发展的重中之重。

二是通过各扬所长、培育新的比较优势,优化长三角区域内部空间关系与组织结构,重塑区域发展的整体优势。长三角区域高质量一体化是建立在地区内部中心城市产业结构升级的基础之上,所以这种情况下的城市共生与区域一体化也必然是一个从高质量发展中获取整体收益的过程。从发展连续性来看,这依然是一个内生于长三角区域一体化进程的,然而却在较长时间内悬而未决的课题。也即在多中心化背景下,寻求区域经济一体化的新纽带和新机制。大规模地开发成本比较优势,并在区域内部形成具有一定价值势差的产业链,是长三角区域一体化在开放条件下的合作基础,企业的跨地区分工也大多沿着产业带和产业链而展开。当这种比较优势逐渐弱化时,原有的合作基础就会受到影响。打破这种格局的不仅仅是要素价格的相对变化,还与中心城市之间竞争加剧导致的新中心的后发兴起有关。在培育我国产业升级所需要的高级要素方面,形成生产、共享和输出创新资源的整体优势,应成为长三角区域内部各扬所长、聚力合作和高质量一体化的重点。在这方面,发展G60科创走廊是一个有益的尝试。它是在长三角区域一体化国家战略的顶层设计之下,依托G60高速公路和正在建设的沪苏湖高铁这两个交通大通道,由上海松江,浙江嘉兴、杭州,江苏苏州,安徽宣城、合肥等9城(区)协同打造的产业和城市群一体化发展平台。G60科创走廊先进制造业基础雄厚,人工智能、集成电路、生物医药等先进制造业产业集群加速一体化布局,创新策源能力稳步提升。2018年,9城(区)GDP占长三角三省一市总量近1/4,研发投入达到1598亿元,发明专利授权3.8万项,高新技术企业15816家,是最有条件打造“中国制造”迈向“中国创造”的示范走廊之一。从产业带向创新走廊的升级,旨在引导市场要素与社会资源向这一新型空间加速集聚,打破创新要素分割的行政壁垒,从构筑区域创新平台的角度,促进城市合作、提高创新效率,培育新的比较优势与竞争优势。

创新资源的稀缺性、创新产出的外部性、创新过程的复杂性等特性,决定了城市合作必然是政府与市场合力协作的结果。有效的市场和有为的政府,是实现区域一体化发展的两种主要机制,应用于合作创新的领域,无论是对市场还是政府,都是新的尝试与挑战,需要在思维、模式和制度方面进行探索与创新。

除了创新以外,长三角区域高质量一体化的内涵还涉及合作广度、绩效与效率的提升,各省市和城市除了围绕教育、医疗、养老、生态保护、交通、信息、产业、开放、创新、市场融合等领域建立框架性的合作协议以外,还应具体到实际的项目,推动和监督合作措施的落地,可以考虑建立项目库的方式,按照时间节点、空间价值、合作目标和后续跟进的分类序列进行申请、遴选、评估和有步骤地落实。

三是上海以更高的质量、更高的层次发挥对长江经济带的龙头带动作用。2014年,国务院发布了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》(以下简称《意见》),正式提出将依托黄金水道推动长江经济带发展,打造中国经济新支撑带,这标志着发展长江经济带正式上升为国家战略。在新的战略框架下,长江经济带的对内开放与对外开放互为条件、又相互促进,其核心机制在于通过制度的一体化,促进投资与贸易的自由化。在这方面,上海将发挥制度创新、试验与推广、再创新的作用。

上海依托于长三角区域更高质量的一体化,将在对外开放进一步深化、积极参与全球治理、提高全球资源配置的广度与深度、创新成果的应用与扩散、与各城市群的中心城市之间缔结多样化的网络合作关系等方面,发挥对长江经济带的龙头带动作用。与以往有所不同的是,由于在全国范围内开始推行“空间中性”的区域政策、在重点区域中实施的“空间干预”政策更加注重于提高要素结构升级的潜力,表明上海服务于长江经济带的外部空间和内在动力都将发生显著的变化。区域协调发展作为宏观经济发展的总基调,致力于形成相对集中的(以城市群为主要形式)、多样化的区域发展空间,意味着上海需运用更加柔性的、规范的和具有显示度的方式而非常规的、受地理辐射范围局限的区位影响力,诸如:功能网络、制度一体化、创新空间的平台与溢出效应等,来带动长江经济带乃至全国的发展。

四是发挥长三角区域高质量一体化在区域协调发展中的综合价值。长三角区域高质量一体化在区域协调发展中的价值,主要体现在3个方面:一是经验价值。在过去几十年中,长三角区域提供了一个由区域一体化促进增长绩效的典型范本,而其通过开放形成的外向型经济,又在要素集聚、产业国际分工、企业跨地区分工、产业集群升级等方面积累了相对丰富的经验。这些经验既对其他区域的一体化具有借鉴价值,也可以避免因缺乏样本而导致的“试错”成本。二是示范价值。在构建现代化经济体系的先导和主力军、推进更高起点深化改革的先驱和标兵、推进更高层次对外开放的标准制定者、完善我国改革开放空间布局的主动力等方面,长三角区域一体化都将体现国家战略推动的示范价值。三是开放价值。前面已经谈到,区域一体化既要遵循优先的目标选项,又存在升级演化的需要。从早期以生产空间为主的单一构造、到后来的生产—服务的复合空间构造,再到长三角区域高质量一体化所对应的生产—服务—创新的更加复杂的空间构造,高度依赖于进一步扩大开放的一体化升级路径。可见,长三角区域高质量一体化亦是通过扩大对外开放和对内开放汲取内生动能的过程,由此带来新一轮伴随着结构转型的要素流动(包括产业转移与产业再集聚、技术孵化与技术扩散),对于在高端要素的供求领域连通国内、国外两个市场,将发挥重要的作用。

五是区域协调体制与合作框架的完善与创新。在长三角区域高质量一体化中,既要弥补协调机制中的缺陷,还要在制度、空间上积极探索协调体制与合作框架的完善和创新。对于形成统一市场、清除市场壁垒、公平竞争发展境、提高资源配置效率的目标来说,首先需要政府自身的改革。在公共品的供给与共享(主要包括:重大公共设施建设、社会治安的维护、环境保护和创新平台建设)、市场公平竞争环境的培育、重大战略与规划的顶层设计及保障其连续性的执行制度建设等领域,政府应发挥更大的职能作用。在市场方面,则涉及:确保微观主体在长三角区域一体化中的利益诉求;以市场化的原则协调和处理一体化进程中的地方利益冲突;充分发挥企业在长三角区域经济一体化中的作用;强化第三方咨询和监督机制,通过立法形式完善这方面的协调体制。特别是,由区域一体化的广泛和深入发展所引致的边界融合,将会产生越来越多的外部性问题,如何进行外部性的有效治理和共享利用,需要协调体制与合作框架在实践中不断创新和加以完善。此外,从中长期的角度来看,当城市群发展战略的绩效逐渐显现时,这种“从城市规模等级的集聚与优化中获取空间一体化利益”的做法将衍生出一个新的命题,即与城市群相匹配的区域(城市群内部)和跨区域(城市群之间)治理模式该如何创新的问题。对此,以高度的互动和最少的等级为典型特征的多中心治理,将是一个可行的探索方向。长三角区域高质量一体化,可以先行先试和进行实践探索。

 

(撰稿:胡彬 上海财经大学财经研究所副研究员)