长三角地区是中国城镇化发展最为迅速的地区之一，2015年上海市常住人口城镇化率已近90%，江苏和浙江也均超60%，大大超过56.1%的全国平均水平。尽管长三角地区城镇化水平较高，但仍存在着明显的城镇化户籍人口滞后于常住人口城镇化率的问题，而这一现象产生的主要原因，是由于区域经济发展的不均衡以及资源要素配置的过度集中。从经济社会发展的现实来看，长三角地区城镇化过程中的主要矛盾已经从城乡差别转变为地域差别，发展程度相对较高地区的大城市吸引了大规模的外来人口但户籍供给能力有限，同时当地的农村人口并不希望改变户籍；而发展程度相对低的地区的人口落户当地城镇的意愿较低，造成了供需失衡的问题。因此，在人口发展和户籍政策的导向上，必须从实际出发，基于区域自身发展特点，引导资源的合理配置。为了进一步提高长三角地区城镇化户籍人口占比，应从以下方面入手：
一、疏引结合，优化特大城市人口质量
2014年颁布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出要“改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度”，在积分制度设计上指出要“根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值”。因此，在相当长的一段时间内，大城市户籍门槛仍将存在，但户籍政策不应简单地限制人口流入，更重要的是以户籍为载体，通过市场和政府的力量，逐渐调整劳动力结构，为新一轮转型升级提供动力。作为长三角地区唯一的超大城市，上海的城市资源环境承载力已逼近极限，但高层次和国际人才占总人口的比例远低于发达国家，资源环境压力以及人口素质结构满足不了经济转型升级的需要，因此仍需要一定的落户门槛。为优化人口结构，一方面是疏导，通过加强城中村整治、土地集约规划、拆违等方式，减少低端劳动力和短期流动人口的数量，减少城市资源和环境负担；另一方面是引进，对“人才居住证”制度进行改革，发挥市场而非政府在判定人才方面的作用，研究给予纳税贡献高、高端产业企业一定的指标。同时，提高人才居住证等“准户籍”的社会保障水平和在教育、医疗和就业方面的潜在福利，还可以在国际人才长期居留权制度方面多作研究和探索，以吸引国内外高端人才。
二、统筹协调，提升部分大城市户籍供给能力
对于承载能力富有，城镇化户籍人口占比不足的大城市，建议统筹协调，以地方财政为主、中央财政和省级财政补充的方式，提高户籍供给能力。从长三角地区发展看，已经逐步建立和发展了多个都市圈，这些都市圈的核心城市，主要是常住人口在100万到300万的大城市，仍有大量吸纳人口的承载空间，既对农业转移人口有较强的吸引力，城市发展过程中也需要大量导入劳动力要素。当前，这些大城市面临的城镇化户籍人口占比提高受限的主要原因，在于地方政府户籍供给不足，而更深层次的原因是城市产业结构不够优化，地方财政短期内不能满足大量常住人口户籍化的需求。提高这类城市的户籍供给水平，短期来看会增加财政负担；但从长期来看，有利于当地经验丰富的劳动力定居，从而推动经济新一轮发展。因此，建议统筹协调，通过中央-地方和省际间财政的合理安排逐步提高户籍供给水平和公共事业发展能力，促进城镇化户籍人口占比稳步提升。
三、加强规划，提高众多中小城市的吸引力
中小城市在特大城市、大城市之间大量存在，可以对疏解大城市功能和完善产业结构起到重要作用。中小城市缺乏吸引力的主要原因在于规划不足，城镇在交通、教育、医疗等基础设施和公共服务领域没有吸引力。这些城市往往靠近公共资源丰富的大城市，因此难以吸纳外来人口长期落户。而对于本地农业户籍人口来说，中小城市的城镇户籍在社会保障和隐形福利方面往往不如农业户籍，也难以吸引当地农业户籍人口转为城镇户籍。当地农业户籍人口，要么迁移到长三角的大城市，要么选择继续保留当地农业户籍。根据新一轮户籍改革政策，苏浙两省的中小城市将建立城乡统一的户籍登记制度，今后要重点加快打破中小城市和大城市间的区域壁垒，打通医疗、教育、通讯等方面的资源分割状态。对于这类城市，一方面要承接大城市的产业转移，提高招商引资力度，增加就业机会和提高当地居民收入；另一方面要加大基础设施建设，优化公共服务设施布局，提高本地城镇户籍的“含金量”，吸引农业转移人口在城镇安家落户。
四、注重实际，研究建立农业和城市户籍权益交换机制
农业人口城市化过程中的土地流转交易和补偿机制是一个比较新的问题，一方面要通过试点总结经验，另一方面也可以借鉴全国其他省市的实践，如重庆市对农业和城市户籍权益交换机制的探索。对具备交换机制建立条件的城市，一是结合农村土地制度改革推动相关机制的建立，目前土地承包经营权和宅基地使用权的流转正在研究过程中，必须认识到只有通过对农村土地权益的市场化定价，才能真正建立户籍权益交换机制，维护农民的合法利益，因而要加强具体研究。二是不能逼农民进城，避免采用行政手段强迫农业户籍人员放弃农业户口及附属其上的权利，损害农民的基本权益，而是采用政策引导和市场导向的方式逐步吸引农业户籍人口落户城市，要重视城镇化户籍人口占比的质量，保障农民进城有所依。三是重点解决城郊农民的市民化问题。目前，城郊土地和房屋权益属性非常复杂，存在大量的规划工商业用地、小产权房、宅基地房、违章建筑，犬牙交错，因此在确立农村和城镇户籍交换机制的时候，应重点考虑城郊部分人口市民化的问题，尽早规划，减少由于城乡两元土地制度和户籍管理制度造成的权属混乱，也为农业和城市户籍权益交换机制的建构提供实践经验。
五、共融互通，加快深化区域一体化发展进程
长三角地区内部各城市之间人口、货物、资金和信息等要素流动频繁，是一个有机整体，但由于隶属于不同的行政区划，长三角的深度融合仍受到约束，目前长三角地区在交通、通信、文化等各方面几乎仍以行政区划为界，社会保障和医疗保险等发展层次差异较大，融通性较低。而加快户籍制度改革以实现城镇化户籍人口占比的提高就对长三角地区的互融互通和加快一体化进程提出了考验。
因此，各地政府部门应在保持户籍政策自主性前提下加强协调和沟通。例如在新一轮改革中，苏浙两省同时根据国家政策的要求准备放开中小城镇的落户限制，并建立城乡统一的户籍登记制度，就有利于区域整体的户籍政策协调性。如果长三角各城市之间的户籍政策不统一协调，很容易降低政策效果，短期内增加人口自由迁徙的壁垒，使得人力资源错配。同时，也要加速产业在区域内的转移以及资本的自由流动，充分发挥大城市对中小城市的带动作用，也能够缓解大城市人口过度集中的压力。长三角地区可以通过联席会议、信息共享平台建设等措施进一步推进区域一体化进程，为人口的转移创造良好的条件。在这一过程当中，可以循序渐进，优先在人口迁徙密集、经济依存度高的区域内贯彻实行，防止政策过度倾斜带来的人口非正常流动，促进区域经济协同发展。
