长江经济带省市因长江而紧密地联结在一起，因国家战略而具有共同任务，因具有地方事权、可裁量性和法律上的“协商条款”而具有法律基础，对国民经济和社会发展规划的编制和实施必须协同。长江经济带省市国民经济和社会发展规划编制和实施的协同，需要尽快建立和完善行为法、组织法机制。
一、长江经济带各省市的协同要件
（一）事实要件
长江经济带具有空间上的联结点。行政区上的毗连，使得相应地方政府成为无法选择的永久邻居。长江联结了流域内11个省市、41座城市和2亿多人口的产业、文化、交通、环境、水安全和基础设施等，并导向丝绸之路和广阔海洋，从而使长江经济带战略与一带一路战略相对接，实现国家战略间的互联互通。
长江经济带具有任务上的联结点。两个或两个以上行政区可能基于政策上的原因或互惠合作而发生发展任务上的联结。任务联结可以与空间联结叠加，也可以独立。但基于空间联结点，将具有更多的任务联结，如共同开发利用水资源、保护环境和合理布局产业等。长江经济带省市因空间联结而发生的共同任务，已为“长江经济带指导意见”、国家十三五“发展规划”和《长江经济带发展规划纲要》等多项法律文件所确认。“发展规划”任务上的联结，要求其编制和实施必须协同。并且，上述法律文件页明确要求长江经济带省市应协同建设，创新协同机制。
（二）法律要件
地方事权。地方事权是地方政府进行自主规划和建设的基础。地方政府对不属于自己的事务，无权管辖，更谈不上自主决策。然而，在政府机关实行层级领导体制，同级政府机关之间并无领导或监督关系。基于此，地方政府间对共同性地方事务，除了中央政府的领导和指导外，只能协同合作。
可裁量性。长江经济带省市对国家十三五“发展规划”的实施，主要表现为各自编制和实施本省市的“发展规划”。基于各省市特殊利益的存在，实施的利益驱动难以避免，裁量偏差必然发生。有台湾学者在研究空间规划法时指出，行政机关有设定规划内容的自由，但应受利益衡量原则的限制，不得“未为权衡或权衡懈怠”、“权衡不足”、“权衡错估”和“权衡不合比例”。这在理论上也是可适用于发展规划的。“长江经济带指导意见”、“国家十三五发展规划”和《长江经济带发展规划》所确定的长江经济带建设，又具有全局性和整体性，是一种国家利益和长江经济带省市的共同利益。长江经济带省市已经是一个利益共同体。因此，长江经济带省市对“发展规划”的编制和实施裁量，必须关照共同利益和有关省市利益，应当协同一致，控制裁量偏差。
法无禁止。对法律上禁止的事项和属于中央政府权限范围的事务，地方政府不得协同实施。例如，相邻地区政府可以在其中某一辖区内共同建设项目，但却不得变相买卖土地。地方政府从相邻地区买卖土地，不仅为《土地管理法》所禁止，并且涉及行政区域的变更。县级以上行政区域的变更，根据宪法第89条第15项和《国务院关于行政区划管理的规定》的规定，属于国务院的法定职权。长江经济带省市在协同实施中，可以响应国家的号召，建设“飞地经济”，但不能变更行政区划。地方政府的区域协同，更不能涉及政治性事务，不能进行任何政治性质的结盟。
二、长江经济带省市协同的行为法机制
（一）征求和听取意见
在地方“发展规划”的实施中，如果需要调整或变更该“发展规划”的，则应遵循规划的编制程序，应征求和听取意见并协调一致。对不涉及规划调整或变更的实施，一般是按照法律、法规和规章所实施的行政行为。对此，是否需要征求和听取本辖区外有关地方主管机关的意见，也应遵循法律、法规和规章的规定。法律、法规和规章要求征求和听取本辖区外有关地方行政机关意见的，应当遵循这一程序规定。法律、法规和规章未规定征求和听取意见程序的，并不意味着禁止，而由地方行政机关裁量。本着区域协同精神，规划的实施机关应尽可能征求和听取本辖区外有关地方行政机关的意见，并协调一致，以避免纠纷。除法律、法规和规章明文规定应当与本辖区外有关地方行政机关的意见协调一致外，虽然并不以协调一致为必要法定条件，但还是要提倡协调一致。
（二）联席会议
我国法律尚未建立起统一的联席会议制度，但鼓励建立联席会议制度。在没有直接法律依据的情况下，法律、法规和规章中的“协商条款”可以作为联席会议的法律依据。因此，长江经济带省市“发展规划”的编制和实施主体可以建立联席会机制，协调相关意见，安排统一行动，对接规划内容和实施措施。
（三）列席人代会
长江经济带省市人民代表大会及其常务委员会都建立了相应的会议列席制度。例如，《上海市人民代表大会议事规则》第7条规定：“在市人民代表大会会议举行前，市人民代表大会常务委员会负责做好下列准备工作：……（五）决定列席会议人员名单；……”第20条第1款规定：“……其他有关机关、团体的负责人，经市人民代表大会常务委员会决定，可以列席市人民代表大会会议。”第3款规定：“列席会议的人员有发言权，没有表决权。”第29条规定：“市人民代表大会各专门委员会审议议案，涉及专门性问题的，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。”第39条第2款规定：“财政经济委员会和有关的专门委员会对国民经济和社会发展计划、预算进行初步审查的时候，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。”《上海市人民代表大会常务委员会议事规则》第8、9、32、35条也规定了类似的列席制度。
本着协同合作理念，为加强“发展规划”审批、实施的协同，长江经济带省市发改委应该通过合作协议约定，相互向本省市推荐人大及其常委会会议列席人员，通过本级政府报人大常委会决定；长江经济带省市人大常委会应创新人大会议和常委会会议列席制度，相互开放会议列席人员。
（四）法律合同
长江经济带省市为编制和实施“发展规划”的征求和听取意见、联席会议、列席人大会议以及评估，都不是单方面开放的机制，而应该是一种相互开放的协同机制，因而需要通过协议或者合同来建立。法律合同机制不仅适用于上述机制的建立，而且还适用于依法实施“发展规划”的诸多领域。例如，包括三峡工程在内的大型水利水电工程及其移民项目，都曾在“发展规划”中得以体现，从而为土地等征收补偿确立合法性要件。这种区域协同合同在跨区域移民安置领域已有明确的法律依据。当然，区域协同合同不是民事合同而是行政合同，旨在共同实现长江经济带建设的任务。区域协同的任务多种多样。为了更好地认识区域合作协议，有的把它们分为区域边界协议、区域发展协议、区域规制协议和区域再分配协议四类。区域合作协议或合同作为法律合同，应当满足法律上的要求，坚持平等自愿原则，约定各方的权利义务，而不应该只是一种意向或宣言。基于诚实信用原则，它对缔约各方政府机关都有法律拘束力。
（五）协同基金
各省市的“发展规划”都有相应的财政预算。长江经济带省市的协同，也需要有财政经费作保障。尤其是协同合作中，有的省市更多地承担着责任，甚至需要以牺牲发展机会为代价，而有的省市更多地分享了利益。基于权利义务的一致性，受益方必须提供相应的补偿。为了避免每事分摊的繁琐，积极推进协同，有必要建立协同合作基金。
协同事务主要是地方事务，因而相应的财政支付责任也应由地方政府承担。基金的额度、各省市的承担比例和使用等，各省市应通过协商一致建立制度。但同时，中央政府对区域协同也有一定的共同事权，基于事权与支付责任的一致性，并且为了鼓励地方政府的区域协同，也应该承担部分支付责任。
（六）第三方评估
对现行评估制度进行改革，构建第三方评估机制，组建或委托民间组织对长江经济带“发展规划”的协同进行独立评估。自1999年起，国务院开展了清理整顿各类经济评估鉴定中介机构。在前期取消和改革各类行政审批和评估的基础上，2013年又取消了76项评估。上述改革是为了给企业和个人松绑，是取消对企业和个人的各类评估。我们在此所提倡的是对“发展规划”协同实施的评估，是对政府绩效的评估。对这类评估需要由第三方独立、客观实施。国务院对此作出了表率，就曾委托中国科协对国务院重大政策措施落实情况开展第三方评估。因此，长江经济带省市对《发展规划》协同实施的评估，应在第三方评估的机制上做出探索，为其他区域协同评估提供可复制的经验。
三、长江经济带省市协同的组织法机制
（一）长江流域现有管理机构
长江水利委员会。委员会设有内设机构16个（表1），单列机构1个即长江流域水资源保护局（表2），以及事业单位14个（表3）。同时，长江水利委员会还有四家企业，即长江水利水电开发总公司、长江勘测规划设计研究院、汉江水利水电（集团）有限责任公司（丹江口水利枢纽管理局）和南水北调中线水源有限责任公司。根据公开资料显示，长江水利委员会有职工近30000人。
长江航务管理机构。该机构共设有7个部门（表4），19420人，其中干部10242人，专业技术人员5991人。
组织机构建设与行为机制设计是一种反比例关系。良好的组织结构，可以简化行为机制。不合理的组织结构，将导致错综复杂的行为机制，如行政机关相互间的审批、备案、征求意见和会审等，以及对公民或企业的多头审批。同时，当前党中央和国务院对长江经济带的领导主要是通过指导意见和“发展规划”来实现的，是一种软化、柔性领导，而不是一种强制、刚性领导。为了适应国家治理体系和治理能力的现代化，推动长江经经济带更好更快发展，有必要改善组织结构，必须改革长江水航管理机构，组建专门的长江经济带领导机关，实施统一的领导，负责专门的协调，监督实施的推进。为此建议：
长江水航事业单位应逐步转制为企业。根据中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》和《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》，长江水利委员会陆水试验枢纽管理局、长江水利委员会长江工程建设局、长江水利委员会宣传出版中心、长江水利委员会人才资源开发中心、长江三峡通航管理局和中国水运报刊社等事业单位，都应当转制为企业，实现政企分开、事企分开。
国务院主管部门应收回长江水航事权。长江水利委员会本来就是水利部所属的一个机构，但却设了一个驻京办事处，实属滥设机构，应予撤销。水利部、交通部和公安部给予长江水航机构的权力，确属中央事权的，应当收回。
长江水航治理的具体事权应下放地方。根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，中央将逐步扩大地方事权，“更多、更好发挥地方政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权，提高行政效率，降低行政成本。”文件明确，除“国界河湖治理”外，河湖治理并非中央专属事权。当然，长江流经这么多省市，也不应全部下放给地方治理，应当将长江的治理确定为中央和地方共同治理的事务。中央保留长江水航治理的领导权和海事监管权，其他水资源的利用和保护，航务、河道和公安的具体事权，三峡通航管理，以及医院和学校，则都可以下放给长江经济带省市。
组建长江经济带发展合作委员会。长江水航机构大多可以撤销。根据长江经济带发展的需要，应新组建长江经济带发展合作委员会，作为国务院的直属机构和中央政府的大区级派出机关，可以吸收11省市行政首长为委员会成员，行使下列事权：代表国务院对长江经济带建设实施领导，发布方针政策，制定统一适用于11省市的规章；编制、变更、实施《长江经济带发展规划纲要》，组织、监督11省市的实施；推动11省市“发展规划”中涉及长江经济带事宜的协同；组织、推动、参与、监督11省市包括航务、河道、海事、公安、产业和交通等各方面事宜的合作和协同；管理确需保留的长江水航事业和企业单位；以及调解和裁定11省市行政机关间的跨界治理纠纷或合作纠纷。
