一、上海打造全球城市的核心功能和非核心功能界定
（一）上海打造全球城市的核心功能和非核心功能的关系
上海在建设全球城市的过程中，需要明确和把握好“核心功能”与“非核心功能”之间的关系。“核心功能”是推动上海成为卓越的全球城市的基本功能和关键功能;“非核心功能”不是一个贬义的概念，并不是上海建设全球城市所不需要的功能，只是这些功能对上海建设卓越的全球城市的发展目标不起决定性作用，对强化全球资源配置能力不起主导性作用。
《上海市城市总体规划(2017-2035)》中明确指出在2020年，要将上海建设成为与我国经济实力和国际地位相适应、具有全球资源配置能力的国际经济、金融、贸易、航运中心，科技创新中心和文化大都市。由此可见，经济、金融、贸易、航运、创新和文化这六大功能的完善和强化是推动上海加快建设成为卓越全球城市的关键所在，这从本质上反映了城市的全球资源配置能力和集聚辐射功能。
在这“六大功能”中，又可细分为不同的功能领域。例如，经济中心中的制造功能可分为加工组装、高端制造、智能制造等;金融中心的功能可分为信贷服务、投融资服务、财富管理等;航运中心的功能可分为运输物流、航运金融、航运服务等;贸易中心的功能可分为货物贸易营运、大宗商品定价和服务贸易管控等。显然，上海强化“六大中心功能”并不是要强化这些中心功能中的所有功能，而是要紧紧抓住这些“中心功能”中具有引领作用和管控作用的，能够“吸引高端要素、实现高附加值、带来高收益”的核心环节和高端环节。
从中心功能中筛选核心环节应当参考具体的筛选标准，从而能够根据不同时期，依据全球经济、科技、金融的发展态势和发展格局，动态性地选择出核心功能，并予以强化。主要筛选标准可分为：（1）价值链管控度。价值链是全球经济循环中最为关键的链条之一，谁占据了价值链的核心环节，谁就掌控了整个价值链的财富流向。因此，核心功能一定是能够对经济、金融、贸易、航运和科创等领域的高端环节形成管理和控制能力，能够对全球的投资、贸易、金融、生产等功能形成规则制定权和要素配置权，从而具有较高能级的价值链管控度。（2）网络连通度。全球城市在全球城市网络中的重要性取决于它和其他节点之间的关联程度，取决于“它们之间交流什么，而不是他们那里有什么”。因此，对核心功能而言，承担核心功能的载体、平台等机构应当与全球范围的其他相关机构具有最为广泛和最为强劲的联通度。（3）功能性机构集聚度。功能性机构是资本、技术、人才、信息、服务等各种资源要素在全球城市网络中拓展与集聚的主要载体，对全球城市网络资源的拥有与支配促进了功能性机构的集聚，反过来，功能性机构的集聚又有利于对全球城市网络资源的拥有和控制。（4）经济效益度。全球城市的核心功能由于具有广泛的网络连通度和强大的价值链管控功能，相应也会产生比较高的经济效益，如比较高的人均产出或地均产出。（5）软环境营造度。上海打造全球城市仍然需要强化城市的吸引力和软实力，其中对东西方文化的融汇功能、对生态环境的优化功能、对全球高端人才的汇聚功能，是实现和发挥全球城市功能必不可少的条件，通过这些较为软性的功能的强化才能够为经济、贸易、航运、金融、科创等核心功能的发挥营造良好的软环境，才能够为上海全球城市功能的强化提供支撑。
在此基础上，筛选出上海建设全球城市的“4+3”核心功能体系。其中：四大核心战略功能分别是：（1）全球科技创新策源功能。主要体现为在全球高端创新资源的跨界流动、聚合、交汇中发挥中枢节点功能，成为国际性重大科学发展、原创技术和高新科技产业的创新源地和创新扩散地。（2）全球价值链管控功能。主要体现为对全球价值网络流动性、互联性以及价值网络创新的主导权，成为全球价值网络中的“网主”，掌控全球价值链中高端收益的分配权。（3）全球资本财富管理功能。在金融市场的广度、深度、开放度以及金融创新能力等方面实现突破，形成全球财富集中功能、全球金融资源配置与再配置功能和全球财富增值运营与服务创新功能。（4）全球投资贸易枢纽功能。有效促进资源要素的自由流动、公平交易和高效增值，成为高能级资源高效汇聚的流通中枢和战略高地，在全球要素定价权、信息发布权、技术标准权、市场引领度、规则制定权等方面具有核心影响地位。
三大核心支撑功能分别是：（1）全球文化融汇引领功能。构建既能代表中华文化精髓，又能兼容吸收西方先进文化元素的城市文明新形态，为国内外各种文化形式和资源提供充分展示、融合、创新和交易的平台，成为世界多元文化汇集交流的重要区域。（2）全球生态发展示范功能。建立可持续发展的生产方式、生活方式和消费模式，全面支撑上海作为顶级全球城市的有序运行和健康发展，成为全球范围内生态环境优美、可持续发展动力强劲的核心示范区。（3）全球人才流动集聚功能。集聚和配置全球范围内引领潮流、掌握资源、具有影响力的人才，成为全球创新人才发展的孵化器、加速器和中转站，并推动全球创新人才与资本、技术、信息等要素在全球范围内的有效融合和高效配置。
（二）上海全球城市核心功能和非核心功能的阶段性划分
全球城市不是一成不变的，而是在全球化、信息化和网络化浪潮中不断发生此起彼伏、甚至发生此消彼长的变化，其中的根源在于处于全球化、信息化、网络化时代中，许多重要的资源要素都不是固定不变的，而是在不断流动的。这些“资源流”和“要素流”在一定时期和一定条件下，可能会聚集或者分化分散，也会重新聚集。因此，上海建设全球城市是一个循序渐进的过程，在不同的发展阶段，应当有步骤、有重点地推进核心功能的强化和非核心功能的疏解。
1.第一阶段:2018-2020年。这一阶段，上海完善全球城市核心功能的关键应当是“对标杆，补短板”，以伦敦和纽约等顶级全球城市为标杆，加快营造更具活力和创新力的城市氛围和更具吸引力的就业创业环境，并通过在金融、航运、贸易、制造、创新、文化等领域吸引和培育更多高能级机构、打造更多高端产品、聚焦更多高端环节，在成为与我国经济实力和国际地位相适应、具有全球资源配置能力的国际经济、金融、贸易、航运中心，科技创新中心和文化大都市的基础之上，进一步增强对全球生产力布局、运营管理、商务活动、创新活动的管控功能。
核心功能：（1）进一步优化生产制造和产业组织方式，延伸产业链，全面提升制造业智能化水平，积极嵌入全球价值链战略环节和关键环节，逐步培育具有全球影响力、拥有自主知识产权和核心技术产品的创新型企业，增强其在全球价值链分工中的增加值获取能力。（2）成为人民币离岸交易、定价和清算中心，加快人民币产品创新，逐步形成具有定价合理、产品丰富的多层次多功能的人民币产品交易市场，同时积极发展与经济发展相适应的、具有创新性的金融产品和金融服务。（3）更加注重基于开放网络的节点能级提升，推进自贸试验区实现更高水准的开放，集聚多元化的功能性机构和功能性平台，成为对全球供应链、产业链、交易链具有强大整合力的贸易资源配置中心。（4）实施开放式创新，集聚全球创新要素资源，强化企业技术创新主体地位，激发企业创新动力活力，发挥高校、科研机构、研发平台的创新功能。(5)挖掘和提升城市历史文化内涵，塑造海派城市文化特色，促进国际文化交流，构建全方位开放文化格局，形成具有国际影响力的城市文化品牌，提升上海城市文化的全球吸引力和影响力。（6）全面推进产业转型升级，优化能源供应结构，全面实现低碳排放，基本消除环境污染，有效保护和高效利用自然资源，形成稳定可靠的生态安全保障体系。
非核心功能:重点是疏解不符合城市性质目标和资源禀赋条件，以及超出城市合理需要、明显制约核心功能提升的非核心功能。同时，逐步弱化核心功能中的非核心环节，逐步将其转移到中心城区以外区域。
2．第二阶段:2020-2035年。这一阶段，上海完善全球城市核心功能的关键应当是“强功能，重引领”。重点是进一步增强对全球创新资本、智力资本、服务资本、人才资本和信息资本的高端配置能力，强化对全球价值链、创新链和产业链的高端环节和关键环节的掌控能力，成为全球高端要素流动的核心通道和关键载体。同时，形成既高效又充满活力，既繁荣又可持续，既和谐又有文化特色的人文社会环境、居住空间环境和自然生态环境，建立更具可持续性的城市发展模式，全球高端人才和创新人才竞相集聚，成为具有全球影响力的开放式、综合型科技创新中心，引领全球城市发展新潮流，并进一步引领长三角区域成为全球城市区域互联互通的枢纽。
核心功能:（1）集聚更多领袖型、旗舰型、创新型的企业主体，抢占全球产业价值链的最高端，控制一批全球高端产业，掌握一批高端产业核心技术，拥有一批全球高端产品品牌，从而强化对全球流量经济的管理功能，以及对全球产业发展和产业创新活动的引领功能。（2）在金融市场的广度、深度、开放度以及金融创新能力等方面实现突破，成为全球金融网络的重要中枢，拥有一大批在全球具有影响力的交易平台，引领全球金融产品、金融服务的创新，成为投融资体系健全、衍生品交易活跃、财富管理体系完善的全球资产与财富管理中心，成为全球资本、金融和科技成果交易的战略决策、市场运行与交易中心。（3）占据全球创新链高端环节，成为世界创新人才、科技要素和高新科技企业集聚度高，创新创造创意成果多，科技创新基础设施和服务体系完善的综合性开放型科技创新中心，成为全球创新网络的重要枢纽和国际性重大科学发展，对全球的原创技术和高新科技产业形成重要的策源功能。（4）成为展示国家文化软实力、塑造城市品牌、提升城市品质和魅力的重要承载;成为全球文化创意中心、文化交流中心、时尚文化中心，既突出中国本土文化特色，又能包容国际文化的融入。（5）形成完善的生态网络体系和合理的生态空间布局，提升资源集约节约利用水平和环境容量承载力，形成长三角生态建设与环境保护区域一体化格局，建成生态环境良好、生态系统安全、生态空间可达的环境友好城市。
非核心功能:这一阶段应当更为关注一些动态演变的非核心功能，这些功能在前一阶段可能属于核心功能，但随着全球经济、科技、金融等领域的深化发展，城市功能的进一步提升以及城市约束条件的进一步缩紧，开始演化为非核心功能，可能包括部分总部经济功能、部分科技创新功能和部分专业技术服务(测绘服务、技术检测、环境监测)功能，尽管这些非核心功能在中心城区甚至郊区不再是主导功能，但可以向周边区域进行转移疏导，从而在中心城区、郊区新城和长三角区域内形成功能有效疏解、资源合理配置、交通有机链接的全球城市区域空间架构，积极促进“一带一路”基础设施互通互联、资源要素流动配置和经济产业广泛协作。
二、上海疏解全球城市非核心功能的战略思路和路径
（一）上海全球城市非核心功能疏解的战略出发点
一是城市的核心功能和非核心功能是相互支撑的。城市的核心功能离不开部分非核心功能，有些功能虽然是非核心的，但如果不能很好地协调核心功能和非核心功能之间的关系，最终将对上海的全球城市建设产生负面影响。
二是并非所有的非核心功能都需要疏解。疏解城市非核心功能不是要将城市全部非核心功能疏解出去，而是要疏解不符合城市性质目标和资源禀赋条件，以及超出城市合理需要的一般功能。有些城市功能虽然不是上海建设全球城市的核心功能，但确是必不可少的保障功能，并不需要疏解。
三是非核心功能是有地域属性的。上海中心城区的非核心功能，到了郊区甚至是长三角某些区域就可能成为核心功能，关键要看这些功能的配置区域，如果在不合适的区域配置可能就是非核心功能，在合适的区域配置就有可能成为核心功能。
四是非核心功能的疏解应当具有多层含义。非核心功能疏解并不一定是完全丢掉这些功能，还包含“淘汰”“搬迁转移”“协同发展”等多重概念，例如，对上海产业负面清单中禁止发展的功能是需要淘汰的; 对不适合在中心城区发展的功能，需要转移到外围地区; 对不适合在上海市内发展的功能，周边城市又需要这类功能，则需要与周边城市协同发展。因此，部分非核心功能疏解之后，并不是就与上海的发展再无关系可言，只是在空间上实现适度分离，但在发展上仍然存在内在联动关系。
（二）上海全球城市非核心功能疏解的主要思路
一是依据非核心功能属性采用不同疏解办法。根据非核心功能对核心功能的支撑作用及联动方式的不同，采用不同的疏解路径及方法。
二是非核心功能疏解应当从空间、产业链、功能平台等维度予以考虑，既要重点考虑高污染、高能耗、高危险的企业，考虑低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门，也要从提升城市竞争力的综合维度对非核心功能进行动态筛选。
三是部分非核心功能的疏解只是企业的空间转移，同时也要强化迁移企业与上海相关行业机构的联系度。即使非核心功能疏解出去之后，也不是就与上海的发展没有任何关系，只是在空间上通过适度分离实现更优化的配置。
四是上海非核心功能疏解要避免实体企业快速疏解导致经济增长增速大幅下滑。因此，必须统筹协调，既要减少存量，更要做好增强，在操作上应稳步实施，有序推进，避免经济出现大起大落。
五是上海非核心功能疏解要处理好政府与市场的关系。疏解城市非核心功能要注重政府引导和市场调节的有机结合，特别是要充分发挥市场机制的作用。政府引导要符合市场规律和城市发展规律，不能人为割裂功能间与产业间的有机联系。应把工作重点放在制定规划、创造条件和完善政策上，引导资源自发合理流动，避免造成新的市场扭曲。
（三）上海全球城市非核心功能疏解的主要路径
1.功能疏解的重点。疏解上海城市的非核心功能，必须坚持问题导向与目标导向相结合。一是对上海全球城市核心功能没有起到支撑配套作用的行业企业。二是位于价值链低端环节，附加值较低的行业企业。三是人均、地均产出较低的行业企业。四是能耗较高、污染排放较多的行业企业。
综上所述，上海应重点疏解以下几类产业:一是经济中心中的高能耗、高污染工业。包括高端产业中的低端加工环节，如高端装备行业中的低端加工环节;也包括部分传统制造产业如钢铁、石化、建材、印染等行业的低端环节。二是贸易中心中的一般批发贸易和加工贸易业。包括传统建材、轻纺贸易业、小商品批发业等，也包括技术含量较低的来料加工贸易业。三是航运中心中的仓储物流等行业。包括黄浦江沿岸码头仓储业和中心城区的铁路货运站等，控制一般集装箱运输业。四是金融中心中的后台数据处理等行业。包括数据备份、客户服务、金融资料印刷等行业。五是科技创新中心中的部分专业技术服务行业。鼓励中心城区部分专业服务行业向郊区转移，如测绘服务、技术检测、环境监测等专业服务业。六是部分为周边地区服务的医疗教育产业。包括合作医疗、中低端应用型教育等。
2.疏解路径。非核心功能与核心功能的联系较为紧密，可适度搬离原有的核心区域，在空间上适度远离。非核心功能与核心功能的关系不是特别紧密，但也不适宜在地理距离上过分远离，可转移至近郊以及远郊区域。非核心功能与核心功能的配套性相对较弱，在空间上也可更为远离，可转移至长三角区域甚至更为广阔的外部区域，形成虚拟化和网络化的分布格局。在疏解具体操作路径方面，上海应从产业结构着手选择疏解方式，从市域空间角度完善城市功能布局，从全球城市区域角度完善长三角功能网络，从国际视野出发提升资源配置效率。
一是优化调整产业结构，推动非核心功能疏解。（1）淘汰一批与全球城市核心功能配套性较低的产业。主要是淘汰不符合控制“四条底线”要求的“四高两低”产业、低端批发市场和一般加工贸易，推动这些产业转移至上海以外。（2）控制一批与全球城市核心功能密切较为联系的产业。主要是控制暂时还不能疏解的非核心功能产业，严格控制其在CBD或其他市域范围内的运营空间。重点是控制集装箱吞吐量、大卖场和购物中心、物流配送中心、普通医疗和教育机构。（3）调整一批与全球城市核心功能联系相对密切，但可实现空间分离的功能。如推动部分科创创新服务业向郊区转移。（4）改造一批对全球城市核心功能有支撑，但可通过虚拟网络进行联系的功能。如推动部分金融数据处理后台服务功能转移至长三角其他区域。二是结合非核心功能疏解，优化城市功能格局。要按照建设全球城市目标导向，优化中心城区功能布局。（1）中心城区是核心功能的重要承载区，辐射全球的核心功能应进一步向中心城区集聚，提升中心城区核心功能能级。中心城区要进一步压缩部分非核心功能，为扩大核心功能准备充足的储备空间。（2）推动核心功能分片区布局，形成多中心空间格局。一方面，各类核心功能分布在中心城区的各个区域，避免造成城市拥堵等现象。另一方面，推动部分与核心功能联系紧密的非核心功能，向靠近核心功能分布区的郊区转移，更好地支撑核心功能的发挥。三是结合非核心功能疏解，强化全球城市区域网络。结合《长江三角洲城市群发展规划》和周边城市发展规划，通过市场化手段，将与上海核心功能联系不紧密的部分非核心功能，疏解至长三角区域，强化全球城市区域网络。（1）重点促进与苏州、嘉兴、无锡、南通、宁波、舟山等周边城市同城化发展。可把以服务长三角、服务全国为重点的教育、医疗功能，中高端制造功能的生产环节、区域性商贸市场、仓储物流功能等转移到这些地区。（2）以上海为核心，依托区域交通运输网络，分层次疏解上海城市非核心功能，提升上海与周边区域的联系，并且可考虑往西部区域以及“一带一路”沿线国家转移部分资源消耗较大的落后产能和饱和产能。
（撰稿：周海蓉 上海发展战略研究所副研究员）
