一、城市群一体化发展的阶段与特征
（一）城市群一体化的发展阶段
从西方城市的发展历程来看，城市群一体化的形成大体可分为四个阶段：第一阶段，中心城市膨胀阶段。在这个时期，独立的地方性中心城市快速发展，原来在政治和经济发展要求下形成的小城镇，逐步发展成为中小城市甚至较大城市。在聚集规律的作用下，中心城市对周边地区具有较强的吸引力。第二阶段，市区蔓生阶段。中心城市膨胀的结果是边缘距中心越来越远，内聚力不断衰减，在城市边缘开始兴起工业、教育、文化休闲和居住等边缘聚集区，逐步形成一批卫星城镇。第三阶段，城市群形成阶段。随着卫星城镇不断发展壮大，成为具有相对独立性质又与母城保持方便联系的中小城市，便形成了以大城市为中心的城市群。第四阶段，城市群一体化形成阶段。随着城市群内各个城市边界继续向外扩展，两个或多个城市互相接近并逐渐融合，要素市场、产业政策和公共服务等不断趋于统一，形成了一体化的城市空间组织形式。城市群一体化是城市发展的高级阶段。
（二）城市群一体化的主要特征
城市群一体化是由多主体、多层次城市构成的城市共同体，除了具有地域性、开放性、功能性等特征外，还具有以下突出特征：一是一体化共生。一体化共生是城市群一体化的目标追求，这主要是基于两个方面：一方面，城市群内各个城市之间相互依存、相互合作，谁也离不开谁；另一方面，各个城市之间合作的结果是，一体化的整体利益大于各个局部利益的总和，体现了一体化共生的价值和意义。具体来说，一体化共生主要表现为要素市场和产品市场一体化、产业结构和产业布局一体化、基础设施和城乡建设一体化、生态建设和环境治理一体化、基本公共服务和社会管理一体化、制度架构和政策措施一体化，等等。二是网络状格局。网络的优势在于具有开放性、适应性和延展性，能不断整合入新的节点，联结成一个不断扩展的复杂有机整体。一体化城市群通过交通网络、信息网络、市场网络、产业网络、人才网络、政策网络等，实现资源、信息、技术、人才等各类资源要素在区域内的综合集成与高效配置，不仅能够最大限度避免由于中心城市规模过大而出现的种种“城市病”，而且能够最大限度地共享发展机会和发展成果，有力推动区域一体化进程，提升区域整体竞争力。三是嵌套式结构。从经济学与管理学的角度讲，城市群是一个复杂的、多元的、多中心的大系统，是一个由小城镇、小城市、大中城市、特大城市甚至超大城市等不同层次城市构成的联合体，这些不同层次的成员个体，既相对独立又紧密联系，呈现纵向嵌套的一体化空间结构特征。也就是说，在城市群内各种层次不同、大小不一的行政区域、经济区域、文化区域和功能区域，它们彼此联动、相互嵌套，通过一体化的共识和行动，形成了一个具有更高能级与影响力的城市共同体。
二、国外城市群一体化发展的做法与成效
目前，世界上城市群一体化比较成功的地区主要有，以波士顿、纽约和华盛顿为核心的美国东北部城市群，以芝加哥为核心的北美五大湖城市群，以东京为核心的从东京、横滨到大阪的日本太平洋沿岸城市群，以伦敦为核心的从伦敦到曼彻斯特的英伦城市群，以巴黎、阿姆斯特丹为核心的欧洲西北部城市群等。从这些城市群发展的历程来看，在一体化发展方面的主要做法有：
（一）完善基础设施，密切城际联系
交通运输、通讯网络、市政工程等基础设施，是经济社会发展的基础，是商品流、人才流、资金流、信息流等不可或缺的物质载体。其中，方便快捷的交通运输网络体系，是城市群一体化发展的重要前提和有力支撑。可以说，城市群一体化首先是从交通一体化开始的，特别是以轨道交通、高速公路为标志的现代交通运输水平，决定了城市群一体化发展的速度和规模。以日本东京城市群为例，在其发展过程中，日本政府始终坚持“优先公共交通”原则，十分重视综合交通体系的建设。1925～2000年，东京都市圈历经9次轨道交通规划，并通过政府颁布的“通勤五方向作战计划”和“新线、复线建设项目制度”（P线制度），以及允许东京都政府、私铁企业共同参与修建东京区部地铁等多项政策措施，使东京轨道交通进入高速建设时期，有力促进了都市圈内各个城市的互动发展。进入新世纪后，东京以申办2020年奥运会为契机，加强首都中央环状线等基础设施建设，缓解交通拥堵并满足货运需求，交通运输服务体系进一步优化提升。目前，东京都市圈已形成位于4个不同圈层，由JR铁路（原日本国铁）、私铁、地铁和其他铁路组成，总规模约为3500公里的轨道交通运输体系。东京都市圈轨道系统按照站间距离和运行速度，分为5个功能层次。其中，新干线主要承担东京和南北主要城市间的中长距离高速城际运输；城际列车和快速列车主要承担都市圈范围内的核心城市和次级城市之间的快速运输；普通列车每站皆停，主要承担各个大站与就业中心和居住区之间的运输；地铁列车主要运营于中心城区；有轨电车主要服务于局部区域。轨道交通较好满足了东京都市圈高强度的出行需求，强烈支撑和推动了东京城市群一体化发展，不仅使本来荒芜的山手地区变成了今日繁华的城市中心，还促进了东京都市圈南部的神奈川县、北部的埼玉县、东部的千叶县和东北方向的茨县等地的工业化和城市化，有效支撑了东京都市圈的经济社会生活。数据显示，东京特别区铁道分担率高达48%（公交3%、自行车14%、徒步23%、汽车12%），地铁和通勤铁路成为东京核心区向外辐射的骨干线路。
（二）推进产业转移，优化资源配置
产业分工产生规模经济和集聚经济，带来整体功能效应，增强城市群的竞争优势，促进区域经济增长。优化资源配置，推进产业布局一体化，是城市群一体化的重要内容。产业布局一体化是指生产要素、主要产业在城市群内各经济地域单元间的优化组合，是城市群经济发展中具有全局性和长远性的战略问题。产业布局一体化要求按照群内各经济地域单元自身资源条件和产业基础，尽力规避劣势，充分发挥优势，建立与其自身地方特征相匹配的产业结构，实现空间错位发展、优势互补和产业集群化。仍以日本东京城市群为例，第二次世界大战后，环太平洋沿岸地区重点发展以石油化工和钢铁等重型化工业为主的临海工业，为日本经济高速增长奠定了重要基础，同时也带来了大型制造业和城市人口过度集中等问题。为此，1962年日本政府通过的《工业布局限制法》限制企业在东京设厂，确定轨道沿线逐步发展以居住和工业为主的新兴城市方针，同时在都市圈内加速发展干线及市郊铁路并进一步通勤化，较好地推动了东京都市圈产业布局沿轨道向外扩展，形成了沿交通干线分布的带状产业密集区。1986年，日本政府在第四次首都基本计划中进一步提出培育“业务核都市”，即通过产业功能的集聚，在东京周边县市形成若干职住平衡、城市服务功能完善的自立型都市。东京通过对外迁工厂3年免征固定资产税、禁止在都心三区大规模建厂等措施，加快发展高附加值、高生产率的服务业。在东京向服务经济全面转型的过程中，制造业快速向周边地区转移，商业、房地产、服务业等第三产业也不断向周边地区扩散，既带动了东京周边地区的制造业发展，也推动了整个首都圈的服务经济发展。2012年东京首都圈GDP中第三产业的比重达到了81.4%，其中服务业占到了首都圈生产总值的27.2%，城市产业空间结构不断优化。东京都内各区都发展了自己的专业化部门，并在各自专业领域构建了关联配套产业，实现了区域内的高价值循环，并通过专业化分工协作形成了市场反应灵敏、创意不断涌现的知识密集产业集群，给东京及其大都市圈赋予了新的活力和竞争力。再比如，美国东北部大西洋沿岸城市群一体化中，五大核心城市产业结构相互补充，集聚效应较高，具有超强竞争力。纽约是该城市群的核心，是美国和国际大公司的总部集中地，是全美甚至全世界的金融中心，也是各种专业管理机构和服务机构的聚集地。费城是该城市群的第二大城市，重工业发达，是美国东海岸的炼油中心、钢铁、造船基地，完善的交通运输体系使其成为城市群核心交通枢纽。波士顿是著名的文化中心，闻名世界的哈佛大学、麻省理工学院都在这里，以波士顿为中心的环形科技园区，是仅次于硅谷的全美微电子技术中心，是高新技术产业集聚地。华盛顿是美国首都，是全国政治中心。巴尔的摩国防工业发达，也是南部卫生服务基地。美国东北部大西洋沿岸城市群拥有多个港口，在一体化方面既各有定位、又相互补充，纽约港是商港，以集装箱运输为主；费城港主要从事近海货运；巴尔的摩港是矿石、煤和谷物转运港；波士顿港是转运地方产品为主的商港。从上可以看出，在城市群一体化发展过程中，各个城市都有自己的特殊职能，都有占优势的产业部门，彼此之间相互渗透融合，生产要素在城市群中充分流动。
（三）注重规划引导，强化城际对接
无论是城市之间的产业分工协作，还是一体化的基础设施网络建设，都离不开强有力的战略规划指引，以维持整个城市群发展的一致性和协调性。以巴黎为例，早在19世纪初巴黎就已发展成为世界贸易和金融中心，但大规模的工业和人口在城区过度集中，引发交通拥堵、环境污染、住房短缺等问题。为改变核心城市过度聚集的局面，政府展开了积极的规划干预，把城市发展规划调整作为保持巴黎国际城市地位的有效措施之一。1934年，“巴黎国土开发计划”提出了跨行政区域的大巴黎地区规划，目标是限制巴黎恶性膨胀，更好美化城市。1958年政府在巴黎近郊拉德方斯建设新商务区，分担主城区的娱乐、居住功能。1960年，《巴黎地区总体布局规划》提出划定4个近郊城市，建成“多中心巴黎”，重新整合无序蔓延的城市化空间。1965年和1976年的《巴黎地区城市发展与管理总体规划》主张沿交通干线开发8座新城，形成若干发展轴线。1994年，在巴黎大区总体规划以及整治计划的引导下，划分出建成空间、农业空间和自然空间，强调3类空间协调发展。2000年“大巴黎交通出行规划”提出，通过建设城市副中心、外迁部分机构等措施，分散中心区功能和交通压力。2007年，“大巴黎计划”提出着重解决交通运输、古建筑保护和高耗能旧工业退化等问题，着力建设“可持续发展、具有国际竞争力、不再有郊区的绿色环保大都市”。在城市群一体化发展方面，日本也高度重视规划引领，先后进行了五轮首都圈规划。1958年的第一次规划，限制东京都无度扩张，将首都圈的范围由东京为中心半径50公里扩大到100公里。1968年的第2次规划，提出强化都心区中枢性商务及管理功能，对周边地区实施积极的引导开发。1976年的第三次规划，强调把中心区的部分中枢性职能，分散到周边地区的“商务核心城市”。1986年的第四次规划，提出建设具有多个核心和圈层的“多中心、多圈层”区域结构及自立都市圈。1999年的第五次规划，明确把首都圈建成具有经济活力、充满个性与环境共生的区域，形成自立、互补、高密度的“分散型网络区域空间结构”。从这五轮次的规划可以看出，每一次规划核心目标都是致力于解决区域经济一体化过程中的空间结构、功能布局和因人口、资源和城市功能过度密集所引发的各类区域性问题，提升一体化发展的质量和水平。再以纽约城市群为例，1921年，该市颁布第一部区域规划，提出加强CBD建设，推进城市“再中心化”，着力解决城市无序发展问题。1968年，纽约制定了第二部区域规划，提出抑制城市蔓延、中心再聚集、区域可持续发展的发展目标，规划建设多中心城市。1996年，纽约制定了第三部区域规划，主要目标转向重新强化纽约的中心地位，推动区域可持续发展，提高纽约集中全球资本的能力。2002年，“纽约市战略规划”明确，加强纽约与其他世界级区域之间的联系，将纽约建设成为一个充满机遇的世界城市和可持续发展的城市。2007年，“纽约市城市总体规划”提出，致力于改善交通拥堵，提高空气质量和节能减排，建设一个更绿色、更繁荣的纽约。这些规划的制定和实施，对于推进城市群一体化指明了发展方向，有效发挥了积极的引领和调控作用。
三、国外城市群一体化发展的经验与启示
当前，我国已进入工业化、信息化、城市化、农业现代化融合发展的关键时期，城市群越来越显示出其特殊的整合力。但由于诸多要素的制约，我国城市群在发展进程中也存在一些不足，包括：一体化程度偏低，缺乏城市间的合作和分工；行政区域经济明显，产业结构趋同，无序竞争现象突出；生态环境保护任务艰巨，联防联治机制尚不健全；基本公共服务供给不足，地区之间、群体之间制度和标准尚不统一；社会和民间团体力量薄弱，市场机制不够健全，等等。国外发达国家城市群一体化的生动实践，对于我国有序推进城市群一体化发展有着重要启示。
（一）市场驱动是城市群一体化发展的逻辑起点
城市群一体化是城市发展到一定阶段的产物。城市群一体化的实质，就是在合理分工和充分协作的基础上形成区域共同利益，并实现区域共同利益的最大化。这种共同利益的形成和实现，归根结底主要还是依赖于市场机制，是市场力量最终决定了资源要素的流向以及在特定地域上的集聚，并由此引发了人口的空间集聚，这些都构成了城市群一体化发展的前提条件和重要内容。从国外发达国家城市群一体化的实践来看，无论是城市群内产业结构调整，还是人口聚集流动，都是在市场机制的作用下，有序地在城市群内的中心城市与周围区域之间进行转移。我们知道，在市场经济条件下，市场对经济社会资源的优化配置起着决定性作用，没有一体化的市场，只会割裂城市之间的相互联系，阻碍城市群一体化发展。在区域经济一体化和经济全球化的今天，某一区域的市场不是封闭的，总是在更大区域范围内形成开放的区域市场，这一开放性使得城市与城市之间不断进行着人流、物流、技术流、信息流和资金流的交换，进而形成了一体化的要素市场体系，促进了城市之间的分工合作和深度融合，驱动着城市群向一体化方向发展。需要指出的是，在城市群一体化的不同发展阶段，市场的作用力也有所差异。在城市群一体化的初级阶段，集聚是主要驱动力；在城市群一体化的高级阶段，扩散则是主要驱动力。正是通过城市群内部的不同等级城市的集聚和扩散作用，把城市群内各城市紧密地联系在一起，构成了合理的城市发展体系、产业发展体系、技术扩散体系、市场组合体系和功能分布体系。反之，如果市场条件尚不成熟，违背市场经济规律和城市发展规律，人为地强行推进城市群一体化发展，不仅劳而无功，甚至会阻碍城市化进程。
（二）政府推动是城市群一体化发展的重要保障
城市群一体化在空间上要求区域内城市基础设施具有连续性，产业具有互补性，资源利用和环境保护具有协调性。由于城市群内各个城市均有发展地方经济的内在冲动，高涨的投资热情和无力的统筹协调，在不同程度上导致了重复建设和恶性竞争，从而削弱了区域整体竞争力。作为城市规划、城市管理以及基础设施供给的主体，政府这只“有形的手”，应该在最高层次上寻求城市群一体化问题的解决之道，对城市群空间扩展发挥关键性的“舵手”作用。因此，在城市群一体化发展过程中，需要由政府对城市群一体化发展的方向和目标进行合理规划，由政府来提供标准统一、数量充足的公共产品，以及对城市群一体化进行必要的管理和经营。如果没有政府行政、经济、法律等支撑体系作保障，没有政府对基础设施的投入，城市群的一体化发展将会受到很大制约。一般而言，政府主要通过引导和强制两种方式，对城市群的空间扩展和一体化进程进行不同程度的干预。政府引导策略主要体现在政府通过制定相关政策、供给基础设施、建立协调机制、培养专业人才等方式改革和完善投资环境，提高经济要素配置效率，促进城市群和城市群一体化发展。实行引导性行为的政府主体包括城市群内所有的城市政府，实施的政策工具主要有空间规划、土地政策、产业政策、基础设施建设等。政府强制行为主要有：制定城市发展相关法律法规，设立或撤销某个城市，调整城市行政层级或行政区划范围，限制外来人口大规模涌入（如中国的户籍制度），等等。实行强制性行为的政府主体不仅包括城市群内所有城市政府，而且更多地是上级政府或中央政府，以及具有官方性质的社会组织机构。
（三）社会联动是城市群一体化发展的有力支撑
城市群一体化涉及政府、企业、社会公众等多元利益群体，他们的利益诉求既有重叠又有冲突，能否通过对话协商达成共识对一体化发展至关重要。构建多利益群体广泛参与的垂直管理与水平治理相结合的矩阵式区域治理网络，将有效提高效率与公平，弥补“市场失灵”和“政府失灵”的不足。让政府、市场、社会各居其位、各得其所，正是治理体系现代化的重要内涵。美国纽约区域规划协会（Regional Plan Association, RPA）作为一个非官方的非营利组织，是民间组织参与城市治理、推动城市群一体化发展的典范。RPA的主要职责是针对大纽约都市区的发展，制定跨行政边界的综合规划，先后于1929年、1968年和1996年发表了对纽约大都市地区的规划研究成果，并鼓励政府与私人组织合作，推动规划实施，影响力不断提升，有力促进了纽约城市群的一体化发展。即使在日本高度集权的行政管理体制下，东京都市圈内各地方自治体之间仍探索了一些区域性协作机制，保证了处理具体区域问题的针对性和灵活性。其中，既有以解决专业性问题为导向的区域协议会，如东京都市圈交通规划协议会等；也有各地方自治体首脑自发组成的联席会议，如关东地方行政联席会议、七都县首脑会议、首都圈港湾合作推进协议会等。这些自下而上、非正式的协调机制，成为中央政府主导区域协调机制的有益补充。相反，自上而下的行政命令方式并不能保证都市圈各方利益的表达，日本国土交通厅在1974～2004年间的自上而下命令式的规划，引起了东京与中央政府的利益冲突，最终导致规划失败，这也从反面印证了必须通过建议协调机构协商分工与利益分配。鉴于目前中国城市群一体化发展的战略规划，绝大部分还只是规划技术人员、专家和中央政府之间的一种精英决策，这种脱离“公共领域”、不具备“社会共识”基础的空间发展战略，因而常无法真正发挥其作为城市长期发展框架的指导作用。
（撰稿：金世斌 江苏省政府研究室社会处处长、研究员）
