建设绿色长江经济带是“十三五”时期中国推进绿色协调发展的重要抓手和战略平台。但目前长江经济带的发展，正面临着诸如区域经济实力发展不均衡、产业发展布局同质化和重工业化、生态空间保护和生态承载力方面不平衡等诸多典型性难题。因此，优化长江经济带空间开发布局，对于促进长江经济带绿色发展和带动中国区域经济协调发展，具有重要意义。
一、长江经济带沿江地区国土空间布局存在的主要问题
（一）产业布局方面
1、产业内部结构同质化现象严重
长期以来，由于长江经济带各省份在产业布局上各自为政，造成区域产业重复建设问题严重，使长江经济带各省区间产业结构存在相当程度的同质化现象。当前，长江经济带区域内在各省市占到一定比例规模的产业，在各省份间具有一定雷同性。比如下游地区的上海、浙江、江苏三省市所占比重最大的12个制造产业中，有10个产业是相同的，而浙江与江苏有11个产业都是相同的。同时，纺织服装业、金属制品业、化学原料和化学制品制造业、通用设备和专业设备制造业等产业也都形成了一定的产业规模。中游地区的江西、湖北、湖南三省的产业结构趋同现象也比较明显，在化学原料和化学制造业、有色金属冶炼和压延加工业、医药制造业、非金属矿产制造业、食品制造业等产业方面也都形成了产业规模。这种严重的产业结构同质化现象，使得各地区的比较优势和特色难以发挥，削弱了区域内分工协作能力，不利于长江经济带的产业结构优化。
2、长江经济带能源重化工业产业密集
长江作为黄金水道，由于靠近内地消费市场，同时水运运输成本较低，使其成为沿江各省市在区域产业布局特别是重化工业产业布局中的首选区域。目前，沿江各省市布局了大量的以能源、冶金、化工、机械制造为主的工业企业，使长江经济带成为名副其实的重化工业产业带。从各省资源、化工分布情况看，2015年，江苏省拥有黑色金属矿采选业、黑色金属冶炼和压延加工业企业达1378家，湖南省为538家，四川省为501家；在石油加工、炼焦和核燃料加工业方面，江苏省有3740家，湖南和湖北两省分别为1589家和1120家，四川省882家。据统计，长江沿线共布局化工园区62个，沿线化工产量约占全国的46%，成为中国涉危企业最集中、布局性环境风险最突出的流域。其中长江经济带沿江地区有上海、武汉、马鞍山、重庆、攀枝花五大钢铁基地以及上海、南京、安庆、九江、岳阳、荆门、武汉七大炼油厂，仅仅江苏省的沿江地区就集中了全省80%以上的能源重化产业。近年来，长江经济带下游省份开始经济结构转型，这也进一步推动化工行业向长江经济带中上游省份转移，造成中上游地区大量规划建设各类化工产业园区，如宜昌、长寿、万州、涪陵等中上游地区相继建成化工园区。据统计，2014年中游地区的湖北、湖南和江西三省的石化产业产值均已接近3000亿元，总量接近万亿元。而钢铁行业方面，湖北的钢铁企业主要集中在武汉、鄂州、黄石等长江沿线地区。
3、产业布局对环境的影响
第一，工业废水排放已使长江不堪重负。长江经济带是中国工业特别是重化工业的密集带。近年来，长江经济带沿线省市的工业废水排放量占全国工业废水排放总量的比重持续在40%左右，对长江流域造成了很严重的环境影响。2013年，长江经济带重化工业废水排放量占工业废水排放总量的81.60%，而重化工业废水处理量仅为74.46%。2015年，长江经济带废水排放量为318.86亿吨，占到全国重点流域废水排放量的近一半。目前，长江流域部分支流及湖库污染严重，其中主要超标的化学因子是氨氮、总磷和化学需氧量，洞庭湖、鄱阳湖均呈现出不同程度的水体富营养化现象。
由于长江沿江地区建设了大量的工业园区特别是化工企业园区，不同程度地对长江经济带沿江岸线造成了不合理的占用并对周边河湖湿地生态环境产生破坏，也导致突发的环境安全事件高发频发，严重影响了长江流域生态安全。2015年，长江经济带突发环境事件达257件，虽然相比前几年有所下降，但在全国的占比仍达40.7%。
第二，工业项目对空气造成严重污染。随着城市经济的发展，长江经济带布局了大量工业项目，造成长江经济带区域的二氧化碳、二氧化硫、烟粉尘等有害气体排放量不断增加，使得许多省市的空气质量逐年下降。根据《2014年中国环境状况公报》，2014年，通过对长三角等重点区域及直辖市、省会城市和计划单列市共74个城市的空气质量进行监测，结果显示长三角城市的空气质量存在不同程度的超标，长三角区域的25个地级及以上城市的PM2.5年均浓度仅有舟山市达标，其他城市的年均浓度都超过了国家标准值。
（二）城市布局方面
1、城市空间过度扩张和高强度开发
长江经济带拥有中国辽阔的国土面积，长江上中下游11个省市的国土面积总和约为205万平方公里，占中国国土总面积的1/5，其人口数量和生产总值均超过全国的40%。长江经济带拥有中国三大跨区域城市群，即长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群，同时还拥有滇中城市群和黔中城市群这两个小型区域性城市群。长江经济带沿江地区的城市数量为41个，其中包括1个一级中心城市，9个二级中心城市，15个区域性中心城市，14个一般城市。长江经济带中的特大城市数量占全国的42.86%，拥有200万—300万人口的城市占全国的40%。2014年，长江经济带城镇密度为44.25个/平方公里，是全国平均水平的2.1倍。可见，长江经济带开发规模和范围都是其他地区所无法比拟的。但随着长江经济带城市空间不断扩张和高强度开发，给该区域造成了巨大的生态环境压力。2015年，长江经济带煤炭消费量达到12.79亿吨，占全国用量比重的32.2%；用水总量达2622.7亿立方米，占全国用量比重的43.0%；原油消费量为13609.8万吨，占全国比重的25.2%；废水排放量为318.86亿吨，占全国比重的43.4%；二氧化硫排放量为634.9吨，占全国比重的34.1%；征用的土地面积为744平方公里，占全国的48%。此外，长江经济带已成为全国资源环境超载较为严重的区域，根据相关学者研究显示，长江经济带超过1/4的人口生活在资源环境超载或临界超载的区域。可以看出，长江经济带在经济快速发展、城市化水平快速提升的同时，过度依赖资源消耗、追求城镇空间扩张和发展速度以及投资拉动增长的现象不容忽视。
2、城市空间发展不协调、城市体系不完善
从区域协调发展看，长江经济带贯通东中西部，上中下游各区域的城市间发展很不均衡。其中，长江经济带下游的长三角城市群，由于地处沿海，经济比较发达，已成为中国经济的重要支撑。但长江经济带上游地区的城市发展明显滞后，长江中游城市群与下游的长三角城市群相比也存在较大差距。从城市群的数量来看：长三角城市群的城市数量为50个；长江中游城市群的城市数量为57个；而成渝城市群的城市数量只有22个，不足长三角城市群和长江中游城市群的1/2。从城市密度来看：长三角城市群的城市密度达到4.6个/万平方公里；而长江中游城市群的城市密度仅为2.0个/万平方公里；成渝城市群的城市密度更低，只有1.3个/万平方公里。从城市协同发展能力来看：长江经济带的城市协同能力呈现东高西低、省会城市和沿江沿海城市协同能力较高的特点；协同发展能力排名靠后的城市一般位于长江经济带上游地区。
从城市体系结构来看，长江经济带除了长三角城市群已初步形成了超大城市-特大城市-大城市-中等城市-小城市这样一个相对完善的城市体系结构外，其他中上游城市群整体城市体系结构发展仍不完善，如长江中游城市群存在特大城市偏少、省会城市首位度过高、次级城市发展严重不足等问题，而长江上游城市群城市分布过于分散，辐射带动能力不足，城市群格局尚未充分显现。
（三）生态空间布局方面
1、生态空间管理碎片化且协调性不足
长江是中国重要的生态宝库，生态安全是长江流域经济社会发展最根本的基石。当前，随着长江经济带沿江地区经济社会的发展，长江流域的环境污染、生态破坏等问题日渐突出，而造成这一现象的根本原因就是长期以来在长江流域生态空间管控和生态环境保护方面缺乏统一的规划管理。从流域管理机制来看，目前长江流域的管理体制上依然存在条块分割、部门分割的问题，保护的权力分散和碎片化现象十分严重，如长江流域航道运输由交通部门负责管理，水产养殖由农业部门负责管理，湿地由林业部门负责管理，旅游景点又由旅游部门负责管理等。长江委虽然定位于长江流域的管理机构，但是作为水利部的派出机构，其自身的管理职能和协调能力较难承担长江经济带的综合监管职责。此外，长江流域沿江地区尚未建立有效的长江经济带生态环境合作治理机制。目前，长江沿岸中心城市虽然建立了相关的协调机构，但工作重点仍然聚焦于经济合作领域，在生态环境合作方面虽然出台了相关的合作协议，但更多体现在文件和会议层面上，尚未建立起健全、便于实施的治理机制。现行的合作协议更多的以政府契约为主，不具备强制力和约束力，缺乏法律效力。如各地投资建设石化项目更多的从本区域局部考虑环境影响，缺乏统筹考虑整个长江经济带全域的生态环境承载能力。
2、生态保护红线制度的建立与实施任重道远
国家环保部要求2017年必须完成长江经济带生态保护红线区域的划定工作。但是目前各省份的相关机制、政策、法律并不完善，给这项工作的实施带来了巨大障碍。虽然当前个别省份已确定了生态保护红线区域，但这更多的属于省级战略规划。如何让生态保护红线真正“落地”到市县级基础层面，还需要对生态保护红线进行统筹规划、分类管理，不断调整、完善界定和管理办法，需要进一步与其他管理手段相结合，增强生态保护红线的可操作性。在生态保护红线制度的建立和实施方面，仍然缺乏切实可行的区域重要生态系统服务功能区的管理办法，生态保护红线的管理细则尚未出台，造成严守生态保护红线战略难以落实。此外，自然保护区体系是生态保护红线的重要组成部分，目前自然保护区缺乏统筹规划，自然保护区的保护与发展之间存在较大冲突。
二、长江经济带沿江地区国土空间布局优化的政策建议
长江经济带要实现绿色发展，不仅要建立长江经济带沿江地区的经济共同体，而且要建设长江经济带沿江地区的生态共同体，更要建立息息相关的长江经济带沿江地区的利益共同体，这就要求必须建立、健全合理的空间开发布局体系，实现区域的绿色发展。
（一）优化长江经济带产业布局
长江经济带绿色发展的最大难点就是产业。而长江上中下游各个区段产业发展的时段不同，经济增长的坡度不同，这就要求做到统筹考虑，按照生态优先的原则从整体层面规划和实施。
1、区域产业协同发展
长三角作为中国经济最具活力、创新能力最强、开放程度最高的区域之一，应主要发展高附加值产业、高增值环节和总部经济，将其打造成为全球重要的现代服务业和先进制造业中心。长江经济带中游地区具有重要的区位优势、资源优势、装备制造工业基础等优势，可以重点发展装备制造业、汽车及交通运输设备制造业、能源资源性产业等，同时还可以有序承接长三角地区的产业转移，将中游地区打造成为全国的制造中心、物流中心等。上游地区依托生态资源、产业加工等优势，可以重点发展资源开发、劳动密集型特色产业，并在考虑环境承载能力的情况下承接下游的转移产业。只有上中下游优势互见，长江经济带方能显现整体竞争优势。
2、产业与环境空间的协调发展
长江经济带沿江地区必须按照主体功能区和生态保护红线管控的要求，强化生态空间格局管控和生态保护红线约束对区域产业发展的引导。将长江流域划分为不同的生态功能区域，针对不同区域的生态环境问题和生态功能，制定明确的鼓励、限制和禁止的产业。各地区在布局重大产业项目时，必须符合各区的功能定位，对不符合功能定位的现有产业，通过政策和市场手段，大力引导产业跨区域转移或关闭。在长江经济带下游的优化开发区应重点支持现代制造业、服务业与产业集群发展；在长江中游的城市群重点开发区应加强产业配套能力，大力发展优势支柱产业，提升承接产业转移能力；在限制开发区和农业主产区宜大力发展现代农业和当地特色产业；在生态功能区则应加强生态保护与治理，积极发展生态旅游和林农加工等产业。
3、大力发展绿色产业
向低碳、绿色经济转型已经成为世界经济发展的总趋势，长江经济带沿江地区在经济发展过程中，要把绿色经济发展战略纳入整体区域总体经济发展战略部署中，以绿色经济促进区域产业转型升级和绿色发展。一要促进沿江重化工业产业调整优化。不论是产业的上下游联系，还是污染的集中治理，产业集聚发展都是重化工业空间合理布局的重要原则。如石化工业要进一步向沿海大型基地集聚，化学工业向原料产地或消费地集聚、向园区集聚。同时完善长江沿岸重化工业布局规划，规范化工园区建设。推动企业污染环境治理工作，对沿江污染严重的石化、化工企业应有序搬迁改造或依法关闭，切实降低长江经济带重化工业产业布局密度。二要大力发展环保产业。长江流域各省市要建立环保产业联盟，把生态环保产业纳入优先发展领域，在政策上鼓励生态环保产业发展，制定和推行有利于生态环保产业发展的产业经济政策和财税制度，在税收、信贷、金融等方面给予优惠政策，鼓励环保技术开发和产品升级，实现区域环保产业的快速发展。
（二）优化长江经济带城市空间结构
按照生态优先、绿色发展的原则，整体规划和实施长江经济带城市空间布局。
1、城市群间协调发展
实现城市群协调发展的关键是理顺长江经济带城市群内核心城市和大中小城市之间的关系，科学定位不同城市的发展目标、产业特色和功能定位，推动城市群向经济社会一体化发展。长江经济带城市群间的发展可以采取三个层次的发展策略：一是强化长江经济带区域核心城市发展，通过提高核心城市整体实力和优化环境来引导区域内城市化发展；二是通过分工合作促进区域内其他中心城市特色化、专业化发展和功能互补以及生态环境的改善；三是重点发展长江经济带区位条件和经济基础较好的中小城市，同时围绕核心城市建设便捷的交通网络，建成大、中、小城市有序的整体协调、分工明确、特色分明、功能互补、生态良好的区域城市体系。
2、城市内部体系协调
要按照建设生态型城市要求来优化长江经济带城市内部体系布局。国家森林城市、生态城市应成为长江经济带各大城市的追求目标和方向，城市建设要实现经济、社会和生态环境的和谐统一。一要坚持突出规划先行，科学编制森林城市的基本构架。突出城市生态圈和城市森林建设，长江经济带城市总体规划要符合“显山、露水、见秀”的建设理念，编制城市绿地系统规划，确立以“轴、圈、带、廊、园”为骨架的多层次、多功能、开放式的绿化结构体系。二要加强土地有效使用，全面推行都市区、城镇密集区、开发区和生态敏感区等四种用地模式分类指导，把城市产业结构调整与土地资源的合理配置结合起来，最终把长江经济带打造成为生态环境良好，具备较强竞争力和吸引力的生态型城市连绵带。
（三）完善生态空间规划，明确划定生态保护红线
按照国家全面开展省级空间规划试点要求，以国家主体功能区规划为基础，统筹生态空间、生产空间和生活空间布局，制定合理的省域空间保护与发展的总体空间结构。
1、明确划定生态保护红线
整合长江经济带各省市的国土规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划，在规划中明确划定生态保护红线，并从规划层面强化生态保护红线划定的重要地位，从而保障和强化生态保护红线区的生态保护功能的落实。当前和今后的一段时期，在国家已经对生态红线划定作出总体部署的背景下，长江经济带沿江地区要抓紧划定“三条红线”，即生态红线、水资源红线、耕地红线，对划定区域实施严格管控，确保生态红线成为任何单位和个人都不能踩不能碰的“高压线”。同时确定适宜建设区、限制建设区、禁止建设区与“三区三线”的关系，明确产业和重大基础设施布局，预留发展空间，实现生态空间山清水秀、生活空间宜居适度、生产空间集约高效。
2、建立生态空间管控体系
制定生态保护红线管理的具体实施办法，在生态红线的管理体制、生态保护目标与管理要求、红线区的生态补偿办法、环境准入准则、监督考核办法、违法处理办法以及相关责任机构等方面制订详实的实施建议，严格落实环境保护主体责任。建立“生态红线”监测预警机制，实施生态保护红线区域统一监管机制，建立基于卫星遥感与地面监督相结合的监管技术体系，对生态保护红线区域内的生态保护状况进行定期监测与评估，定期报告生态保护红线区域的生态环境状况、变化趋势、保护成效和面临的问题，为生态保护红线区域的生态保护提供科学依据。加强生态红线划定知识的普及和红线保护的宣传工作，增强民众的红线保护意识。建立公共决策协商机制，让各利益群体直接参与生态红线的保护与管理工作。
3、加强对生态空间的保护与修复，组织实施长江经济带重大生态建设与恢复工程
以长江流域生态保护红线区域的生态系统状况、生态环境问题为基础，加强区域重大生态建设与恢复工程的顶层设计和统一部署，针对生态保护红线区域出现的生物多样性消失、水土流失、石漠化等问题，统一实施区域长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、河湖和湿地生态保护修复等重大生态建设与恢复工程，保障生态保护红线区域生态系统服务的持续供给。
（四）建立健全跨区域协调体制机制
长江经济带无论是经济社会发展、产业合作，还是生态环境保护，都需要依靠中央和地方不同管理部门、省市不同行政区的通力合作，才能实现。因此，长江经济带要实现绿色发展，必须借鉴国外大河流域管理经验，打破部门和地方利益分割，建立健全跨部门跨地区协调体制机制。
1、加快《长江法》立法
基于长江流域的重要性和治理的复杂性，为了更好地促进长江的开发与保护，理顺长江治理体系，处理好开发利用和保护之间的关系，必须通过制定长江流域的专门法律才能实现对长江流域进行统一协调和治理，从而促进整个流域经济社会的可持续发展。通过《长江法》的制定来理顺各种法律关系，确立流域治理的协调和协同机制，构建多元共治的现代流域治理体系。最终要在流域机构和区域之间、不同政府部门之间、地方政府不同部门之间形成职权职责明确、监管标准统一、信息沟通与共享顺畅、行动有机联系、公众参与充分、纠纷解决迅速的高效运行关系。
2、建立跨区域产业合作推进机制
长江经济带要求各省市突破行政区域的束缚，发挥政府引导作用，加强互联互通建设，降低阻碍要素自由流动的壁垒，通过统一的产业规划和政策来形成区域的合理分工，提升整体的产业能级。笔者建议设立一个跨行政区域的、政府主导与企业运作相结合的产业发展合作机构。通过构建长江沿岸的11个省市之间的高层次协商议事机制，来打破区域之间的行政壁垒，推动跨区域的产业联动。各地在进行产业规划时，既要统筹考虑长江经济带全局发展，也要适当鼓励企业进行跨区域的产业重组和建立跨区域产业联盟，实现上中下游产业协同发展。
3、构建基于国家战略的生态环境保护协调机制
按照国家战略，长江经济带建设是“共抓大保护，不搞大开发”，生态文明、绿色发展在长江经济带建设中是与经济、社会放在同等甚至更高更重要的位置。这就要求从国家顶层设计层面来制定长江经济带生态环境保护的总体规划和机制安排。建议在国务院领导下，成立由国家发展改革委员会、财政部、水利部、交通运输部、环保部等中央有关部委联合长江沿线各省市政府共同组成的长江流域综合管理委员会，就长江经济带跨省域的生态环境问题进行定期协调管理。探索建立跨区域环境保护监督检查机构，推动实现省市之间跨区域环境污染和生态破坏联防联治。同时还要建立长江经济带各省市之间的水生态环境保护与流域水资源调度联动机制，统筹水质水量和水生态保护。建立共赢的跨省流域生态补偿机制，制订长江流域生态补偿试点方案，成立长江流域生态补偿基金，推动长江经济带建立区域内污染物排放指标的有偿分配机制。
