海关特殊监管区在我国对外开放的前沿阵地，对我国国际贸易的推动起到重要的推动作用，但我国1990年开始设立的海关特殊监管区是以“出口创汇”为政策导向的制度安排，目前迫切需要形成国内国际一体化，推动产业升级的制度安排。
一、自贸试验区海关特殊监管区与非海关特殊监管区之间的割裂
现有海关特殊监管区是根据20世纪90年代“大进大出”背景设计的，以出口导向为主，这种操作在微观上对企业的约束是无一般纳税人资格。随后在这个基础上进行小修小补，随着国内各种类型特殊监管区的增加以及FDI持续增加带来的问题，为了解决“香港一日游”等问题，进行了多次调整，但制度调整的主要方向仍然以扩大出口为主线。但中国国内市场在2003年开始启动以后，中国迅速成为世界第二大经济体，国内市场已经成为全球市场的一部分，因而只针对国际出口的海关特殊监管区制度已经不适应开放型经济的发展。
现有海关特殊监管区适应大规模生产和贸易方式，难以适应小批量、多品种的生产和贸易模式。进入21世纪以来，全球产品的多次分拆使中间品贸易成为国际贸易的主要内容，与最终品贸易不同的是，中间品会在不同关境区多次进出，而且随着消费者需求层次的多样性，批量增加，但每批的订单量减少，这样要求在贸易安全有效监管的基础上快速便捷到达企业生产地，但企业生产地不可能集中在一个特殊监管区，而是在不同的特殊监管区，或者是非特殊监管区。但目前的特殊监管区之间进出不便利，而且现有海关特殊监管区区内和区外之间存在着区域分割，与目前企业区内、区外紧密联系的生产贸易方式存在冲突。
以上海为例，目前上海自贸试验区有四个片区，即保税区域、张江国家自主创新示范区、金桥片区和陆家嘴片区。其中张江和金桥片区与制造业有关，因而在全球价值链布局下，也需要保税制度安排，特别是张江的生物制药产业和芯片制造业，但目前上海自贸区保税区域和张江国家自主创新示范区之间是割裂的，企业无法获得这种需求。张江研发体系已进入全球研发轨道，金桥生产、研发中的中间品进口存在保税功能需要。建议在在自贸试验区非保税区域根据需要灵活设置区域分区，形成主分区制度，这样可以打通保税区域和非保区域的货物之间的有机联系，为企业保税需求提供制度便利，再结合货物状态分类制度，形成企业保税区域和区外生产贸易网络的一体化。
二、实施海关特殊监管区与非特殊监管区主分区制度的意义
必须打破海关特殊监管区域和非保税区域之间的割裂，就是要适应各片区对保税的要求，形成联动效应。而实际上美国对外贸易区早就实现了这种制度安排。1999年，美国国会修订《对外贸易区法案》，对外贸易区委员会发布第29号令，允许为特定企业专门建立对外贸易区“分区”，以安排在总区内无法进行的加工制造项目，从而鼓励进口深加工发展。2008年爆发的金融危机，使美国重新认识到实体经济的重要性，提出了“再工业化”目标，加强了对制造业和出口的重视。2009年1月，美国对外贸易区委员会采纳可选址框架（Alternative Site Framework，ASF）对总分区的设置和管理方式进行调整，简化审批流程，大幅降低了运营主体入区及从事制造加工活动的壁垒。此前，企业入区被要求递交冗长的申请表，往往需花几周甚至数月时间准备数据。对外贸易区委员会审批时间也很长，达一年之久。在ASF新管制框架下，企业入区或申请设立分区的审批权下放到区，从递交申请到获得批准甚至缩短到30天，一般会在120天内即可获得批准（对于“敏感贸易”时间要长一些，不过这类申请较少，并且申请者对此情况会提前了解）。主区是具有仓储加工等综合环境的工业园区，而分区多是仅有一家公司在区域内生产经营。这些公司往往因为固定投资较大，或不方便挪动，或因为环保原因而无法进入主区。分区的设计使得这些未能进入主区的企业也能够利用对外贸易区的优惠政策进行生产销售。
在ASF框架下，美国对外贸易区委员会于2010年和2011年先后完成了对14个和38个总区的重组。近几年对外贸易区吸纳的货物价值量和出口增长均出现加速态势，与此不无关系。如表1所示，2002年美国对外贸易的入区货物价值大约为2041亿美元，这一数据在2015年高达6594亿美元，而区域出口产品价值由156亿美元增长至846亿美元，同样增长了4倍多，区域相关就业人数也实现了大幅度的增长。
资料来源：根据美国对外贸易区年度报告资料整理
http://enforcement.trade.gov/ftzpage/annualreport/ar-2015.pdf
资料来源：美国对外贸易区官方网站
三、政策建议
相对而言，由于长江经济带是全国最重要的产业集聚地，因而仅仅在区内进行生产和加工难以实现国内国际生产的有效连接，对现实产业和企业具有重大的需求。
第一，建议修改或者暂停相关海关特殊监管区的法律。主要是海关总署（2013）公布的《海关特殊监管区域设立审核办法（试行）》和国家外汇管理局《海关特殊监管区域外汇管理办法》（2013）。其中的三条是“第三条 海关特殊监管区域用地范围和用地性质须符合依法批准的土地利用总体规划和城乡规划及城乡规划管理要求，并符合规模适中、布局合理、用地集约的要求，根据项目实际需要合理确定特殊监管区域规划面积，且原则上为一个区块。未经国务院批准，海关特殊监管区域用地规划不得随意变更。第四条 申请设立海关特殊监管区域应有拟入区项目。入区项目须符合海关特殊监管区域发展目标和政策功能定位等要求。禁止落后产能和高耗能、高污染等项目入区。拟入区项目占地面积原则上应达到规划面积的50%以上。第五条 海关特殊监管区域的设立要与各地区经济社会发展实际相结合，以各省(自治区、直辖市)年度外贸进出口和加工贸易进出口的发展情况以及各省（自治区、直辖市）已有的海关特殊监管区域建设与发展水平为参考。”这三条与灵活设置主分区制度是不对应的。
第二，形成分区相关监管部门的信息共享机制。主要包括进出口检验检疫局、海关和税务等相关部门。
第三，在浦东的张江、金桥等自贸试验区片区，都可以根据需要尝试设立分区制度。只要满足以下三个要求货物监管即可。（1）该地可以使海关进行现场和电子化监管；（2）该地所有货物移动的电子通关记录都符合海关电子监管系统的要求；（3）分区经营者同意将货物移交到海关选择的地址进行现场检验，并且同意将所有必要的文件直接递交给海关核查。
