当前，在推进长江经济带发展国家战略的进程中，在振兴长江黄金水道航运功能的同时，加强长江流域水资源保护和水污染防治同样十分重要。近年来，长江流域水资源保护在建立法律法规体系、编制流域规划体系、实施最严格水资源管理制度、加强水资源统一调度和配置、构建水资源保护监测体系五方面获得了重要进展。
一、长江流域水资源和水环境面临的突出问题
主要问题表现在以下四个方面：
（一）流域综合管理体制机制亟待建立
长期以来，长江流域在管理体制机制上的条块分割、部门分割、多头管理、分散管理，以及地方、部门之间利益博弈，已对长江流域综合治理和保护造成不利影响。
一是区域行政分割与职能交叉导致流域统一管理无法实施。在水资源保护规划与水污染防治规划、水功能区划与水环境区划、水资源与水环境管理的监测体系与标准、数据共享等方面，缺少有效协调，甚至还存在着明显冲突。
二是现有流域管理机构职能单一有限，无法有效承担综合协调与监督管理职责。长江流域现有长江水利委员会和太湖流域管理局两个流域性管理机构，但由于这两个机构都是水利部派出事业单位，主要实行水利单项管理，职能单一，不能根据流域和生态系统的整体性进行综合管理，也无法承担跨部门、跨区域的综合协调任务，对各地区的监督职能有限。
三是流域管理法律法规体系不健全，责任机制和强制力度不足。《水法》、《水污染防治法》等法律之间存在矛盾和冲突。同时机构定位的局限性，导致其缺乏主动作为的积极性，监督机制和配套惩治措施缺失。
四是经济手段和市场机制在水资源管理中未充分发挥作用，水价仍未能按其资源成本和工程成本合理定价，未反映水资源的真实价值，不利于水资源在区域之间合理配置，不利于水资源高效利用，也不利于污染减排和治理。
（二）流域水资源缺乏统一规划和严格管理
长江流域近年来不断凸显的缺水问题，主要是水质性、区域性和季节性缺水，而从成因来看，全流域水资源缺乏统一规划和严格管理是重要因素。
一是长江上游地区三峡及干支流水库群的调节库容不断扩大，已超过600亿m3，梯级水库群蓄泄矛盾日益尖锐，急需统筹协调、科学调度，消除对中下游水文情势的不利影响。
二是蓄水、调水、引水、取水工程的规划和建设未充分考虑其叠加效应和综合效应，迫切需要建立统筹协调电网、取用水户、水力发电工程、航运、跨流域调水的水资源调度会商制度和跨部门、跨行业、跨区域的流域水资源统一调度制度，协调好水电站的生产、生活和生态用水，形成电调服从水调的水资源调度秩序。
（三）流域协同治污效果有限，生态安全问题日渐突出
长江流域沿江各省市在协同治污的思想认识上和治污力度上存在较大差异，整体效果非常有限，流域水污染形势相当严峻，不容乐观。
一是重化工产业沿江密布，废污水排放量急剧增长，已接近黄河年均流量；二是农村生活污水处理率低下，农业面源污染和畜禽养殖污染突出；三是重化工企业偷排、漏排现象严重，突发性水污染事故频发，长江流域饮用水安全已面临极大风险；四是长江流域中下游城市江段岸边污染带不断扩展，重金属、持久性有机污染物、内分泌干扰物等“隐形污染”问题风险凸显。
（四）航运事故对水源安全构成重大威胁
长江承担了沿江地区85%的大宗货物和中上游地区90%的外贸货物运输量；同时，长江沿线共有生活和工业等各类取水口近500处，涉及人口约1.4亿人。近500处取水口大都为开放式水源地，抗风险能力较差，一旦发生危险化学品泄漏等安全事故，将直接危及沿江居民饮用水安全，影响生态环境和沿江经济发展。
二、加强长江流域水资源保护和水污染防治的对策建议
长江流域缺水风险和污染风险已呈不断上升趋势，不及时立法加以规范势必影响整个流域乃至全国的可持续发展。为此，建议全国人大常委会抓紧启动立法调研，尽快制定《长江法》，明确流域管理的目标、原则、体制、机制，确定流域管理机构实施流域综合管理的主体地位，明确相关部门的职责与任务，建立流域综合规划、流域水资源管理、水资源保护、水生态保护、水污染防治、河道管理、防汛抗旱、水工程管理的各项制度和措施，规范长江流域水资源开发、利用、节约、保护的各项行为，明确长江流域综合管理的经济、技术等保障措施。通过法制有力推动流域经济发展方式的转变，促进经济社会发展与水资源和水环境的承载能力相适应，保障流域经济社会可持续发展，维护防洪安全、供水安全、生态安全。同时，应该针对管理现状，在以下四个方面有所突破。
（一）建立长江流域综合协调和管理机构
针对目前尤为突出的饮用水安全及上下游发展不平衡、发展碎片化、同质化等问题，建议借鉴欧洲莱茵河流域、美国田纳西河流域综合管理的成功经验，在国家层面建立长江流域的综合协调机构。其主要协调内容：
一是制定统一的发展规划和环境标准。对流域重点城市和区域明确经济发展和环境功能定位，促进区域发展布局调整，制订更加严格的污染物排放标准和环保准入制度，形成保护优先、结构优化的局面，引导全流域走持续发展、和谐发展、科学发展的道路。
二是建立流域综合管理与治理的协调机制。建立一个权威、高效，由长江流域相关地区、国家相关部门负责人参加的民主协商议事决策平台，从流域全局和长远出发，协商确定流域可持续发展战略，统筹协调流域综合规划、综合治理计划，流域开发、利用、治理、保护的重大政策，流域管理、治理目标，及时协调解决影响流域综合管理的重大问题，并组织考核。
三是实施流域水资源优化配置和统一调度。建立长江流域、长江干流及重点支流取水总量双控制，在保证干支流的合理流量基础上，平衡和协调各地用水需求。要避免水库、水电站蓄水与下游生产、生活、生态争水，统筹各行业取用水需求；要通过制定防洪和水资源调度方案，结合年度来水预测，由流域管理机构对长江及重点支流主要水工程进出水量进行有效控制，实行防洪、供水、改善水生态及发电的统一调度。
四是建立统一信息公开与通报机制。推进开发建设、水文水质、环境监测、执法监管、研究评估等信息共享，以便各级政府能及时把握流域经济社会发展和水环境变化趋势，做好科学决策；完善突发事件的应急通报和协同处置机制，特别是上游发生航运、企业事故性排放时，及时将有关信息通报下游有关省市，以便当地政府采取措施确保饮用水安全，维护社会稳定。
从操作层面上来讲，综合协调机构可以采取两种主要模式：
一是在长江流域统筹建立“中央主导、地方参与、流域机构主管”的“1+1+X”的协调监管机制，即：国务院建立省部级流域综合协调委员会。由国务院领导牵头，成员为国家发改委、环境保护部、水利部、交通部、建设部以及相关省市人民政府组成，统筹协调全流域产业布局、航运发展、水电开发、防洪、信息共享、水资源调配、水源安全保障和水污染防治等工作。
二是改造现有的流域管理局，调整长江水利委员会为国务院派出机构。其职责是执行流域综合协调委员会所制定的政策和作出的决定，负责流域管理相关事务的指导、协调和监督，其职能不替代现有地方政府的职责。具体的管理事务和环境质量仍由地方人民政府负责。
（二）建立长江水资源资产管理制度
将长江流域水资源作为全中国人民的共同财富和重要资产加以积极保护与严格管理，通过立法重点确立几项具体制度。
一是长江流域水资源保护基金制度。目的是加强长江水资源的管理和水生态的保护，前提是确立水资源有偿使用制度，在使用付费的基础上按照一定比例收取保护基金，基金来源还可以包括水污染物排放收费、水污染事故赔偿金中的一部分。
二是长江流域水污染责任保险制度。通过立法确立水污染责任保险制度，明确流域内的排污单位和运输船舶根据环境安全的需要，投保环境污染责任保险，有效提高防范长江流域性水环境污染风险能力，维护污染受害者合法权益。
三是长江流域生态补偿制度。通过立法建立长江流域水生态补偿制度。目的是建立公平合理的激励机制，使整个流域能够发挥出整体的最佳效益。建议以跨地区界断面的水质监测数据为依据，确定一个具体水质标准，上游水质达到或者优于这一水质标准的，下游予以补偿；上游水质劣于这一水质标准的，上游应予赔偿。同时，赔偿和补偿标准应考虑当地经济社会发展水平及人民群众生活水平等综合因素。
四是流域水污染损害赔偿制度。借鉴《消费者权益保护法》建立惩罚性赔偿制度，以制裁并预防恶性事故的发生。损害赔偿的范围除了赔偿由水环境污染直接造成的经济损失和人身伤害，还应当包括恢复被破坏的环境所需生态修复费用。同时，设立专门的环境侵权司法鉴定机构，可以使损害赔偿评估鉴定更具有权威性和可操作性，并且进一步明确和细化环境侵权公益诉讼机制。
（三）建立长江断面水质责任追究制度
按照《国务院关于全国重要江河湖泊水功能区划（2011-2030年）的批复》要求，长江流域县级以上人民政府应加强水功能区水质、水量动态监测，建立水功能区水质达标评价体系，提高水功能区达标率。为进一步施行最严格水资源管理制度，规范和强化长江流域省界水体水质监测管理工作，强化流域各省市共同保护水资源和水环境、上游对下游负责的意识，建议在长江法立法时明确长江断面水质考核和责任追究制度，流域内各省环保、水利部门应当定期将省界监测断面人工监测数据和水质自动检测数据提供给流域综合管理机构，流域综合管理机构会同国务院相关部门将考核结果报经国务院同意后，向社会公告，对未达标的省市应严格追究责任，并落实赔偿制度。
（四）强化行政处罚和刑事制裁力度
通过立法授予流域综合管理机构行使行政处罚和行政强制权，使执法管理更加公平、公正；同时，建议引入一些强有力的处罚措施。
一是引入“按日计罚”制度。目前，《水污染防治法》中的处罚金额最高是50万，这与污染行为对流域水环境所造成的损失相差甚远。因此，建议《长江法》中引入《环境保护法》中的“按日计罚”制度，对于连续性违法行为实行“按日计罚”，以增强法律的威慑力。
二是设定“双罚”制度。对一些发生环境污染事故或者对有严重环境违法行为的企事业单位，除对当事单位进行处罚外，还可以对单位主要负责人和有关责任人员处以相应的罚款。
三是规定停水、停电、停气等强制措施。对流域水环境造成严重影响，而又拒不执行停产、停业决定的排污单位，明确流域综合管理机构有权要求相关单位予以配合，对排污单位采取停水、停电、停气等强制措施。
四是加大刑事处罚力度。刑事责任是对违法行为最严厉的处罚方式，也是最具有震慑作用的一道法律屏障。建议立法进一步完善行政执法与刑事制裁的衔接，加大对违法行为的处罚力度。
