建立长三角城市群突发公共事件合作应对协调机制，对于建设世界级长三角城市群有着重要的意义。长三角城市群突发公共事件合作应对协调主体是长三角城市群政府的联盟，重点范围应是长三角城市群核心区域的跨省际城市，主要内容应是：关于民生发展与社会稳定的突发公共事件，包括经济、社会、人口、资源、环境的城市安全与社会稳定。
一、长三角城市群突发公共事件城市合作现状和存在主要问题
（一）应对突发公共事件城市合作协调机构的现状
近年来，长三角区域内各城市间的应急管理工作，主要围绕“一案三制”即应急预案、应急管理的体制、机制和法制展开，应对的危机范围逐渐扩大，覆盖面从以自然灾害为主逐渐扩大到覆盖自然灾害、重大疫情、生产事故和社会危机四个方面。长三角区域的各城市应对危机的方式从被动的“撞击-反应”的危机处置方式，逐渐演变为从预防管理到后期评估的危机全过程管理。危机管理体制从专门部门应对单一灾害过渡到综合协调的危机管理，从议事协调机构和联席会议制度的协调过渡到政府专门办事机构的协调。在长三角城市的政府行政管理机构不做大的调整的情况下，依托于省、市（地级市、县的政府办公厅、室）的应急办发挥了城市和区域间的协调枢纽作用，协调若干个议事协调机构和联席会议制度的危机管理的新体制初步确立。
（二）应对突发公共事件城市间合作的主要困境
1.信息不对称仍是制约相互协调的主要因素
政府决策是以客观、真实、及时和充分的信息为前提，如果信息不真实和不充分，那么政府很难保证决策的正确性，在突发事件下，信息的准确、真实甚至是影响应对突发事件成效的关键性因素。对此，西方发达国家通常都建有规范和有效的信息通报制度，包括通报的种类、范围、时限、方式、途径，并建立了与新闻机构良性合作的机制，严格规定隐瞒、截留、删改、夸大、臆测、缓报、谎报人员的法律责任。但是，在长三角区域城市的许多突发事件中，区域内各级政府还没有就此达成统一的口径、形成规范性的统一制度，甚至还存在隐瞒真实信息的情况，给长三角许多城市的区域决策造成偏差，并在一定程度上造成了社会的混乱。
2.行政体制与应急体制不一致的矛盾客观存在
由于行政区划和管理体制具有一定的刚性，不可以随意变动，而突发公共事件具有跨地域性和突发性，因此各级政府通常是通过临时的应急指挥部来处理紧急的事务。这一模式也是世界各国普遍使用的方式之一，但是在中国的行政管理体系下，这一模式表现为在应急指挥部之外再组建部际联席会议制度，联席会议及其办公室的组成人员与指挥部及其办公室组成人员相同。两块牌子，各有用处。领导小组、委员会和部际联席会议制存在分类不清、职能不统一，关系不顺的问题，从而造成议事协调机构和联席会议的权威性不足，尤其无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备预防性工作。在长三角区域的跨行政的协调、指挥时，这种问题表现得更为突出。长三角区域的地方政府合作组织，目前还是主要采用跨区域的联席会、沟通会或者区域领导人高层会议的形式，更多带有象征性的宣示意义，在长三角区域缺乏跨区域的行政权威，很难实现区域内跨越行政区界限或功能区界限的更大范围的公共服务合作，协调结果难以保证。但是，若为保证应急指挥时的组织权威性，而设置一个跨行政区的正式区域政府应急指挥机构，又会牵涉到一个层级政府的设置问题和与各地方政府的上下层级关系、行政成本等问题，也缺乏法律的依据。因此，在长三角区域的合作组织形式与协调效力问题，是长三角区域地方政府应对突发公共事件协调合作时难以逾越的困境。
3.激励机制与官员晋升体制客观上不利于区域协调
区域间和部门间政府的协调合作行动之所难以达成，是因为各地政府、各个部门都是着眼于本地社会经济发展的独立利益团体，客观上存在着谋求地方利益和部门利益最大化的动机。因而在协调时，各地方政府都会尽量利用自身的行政权力来试图使本地利益最大化，对一些需要共同协调的问题，如水资源分配与管理问题、旅游资源共同开发问题、环境共同保护问题，各地政府达成实质性协调行动的可能性并不高。在突发公共事件时，趋利避害、先要利己、降低自身损失，而非全面平息危机。比如在当前的长三角区域的政府绩效评估体制中，突出的政绩是官员晋升的主要依据，因而掩盖一些对别的地区有利或者对本地有害的信息，如关于本地假冒伪劣商品的信息、关于本地企业污染江河的信息、关于本地生产安全事件的信息等，是各地方政府的理性选择，而这些都是我们前面分析过的可能的公共事件突发的诱发因素。这样就导致了区域合作中相对方所得到的信息不完全，从而容易出现各地在不完全信息状态下协作的难题。
4.区域应急协调缺乏法律法规制度的保障
我国现行宪法以及各人民政府组织法都从不同的角度规定了地方政府在国家政治经济生活中的地位和作用，但对地方政府之间如何开展协调行动、各地政府在区域合作中的地位、区域管理机构的法律地位等方面却找不到相关的法律依据，这就不能给区域内地方政府间的协调行动提供一个科学有效的法律保障。这就造成了当前区域内政府间合作，主要依靠的是非制度化的合作协调机制，政府间的共识达成大多是靠地方领导人的承诺来保障，缺乏法律效力和稳定性，一旦地方领导职务变动容易使合作机制丧失效力。在应对突发公共事件时，各地方政府间合作一般采取集体磋商或者应急联络的形式，没有固定的谈判机制，在涉及到实质性利益问题时，往往由于分歧太大而无法协调合作，这当然也是世界各国在集体行动中的一个典型难题。
二、长三角城市群突发公共事件城市合作协调机制的内容与任务
（一）城市合作应对协调的主要内容
根据长三角区域突发公共事件的城市合作应对协调工作，拟采用分类管理、分级负责的原则，将区域突发公共事件的灾害分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。长三角区域突发公共事件的城市合作应对协调重点，是公共卫生事件和社会安全事件。
1.公共卫生事件类
重点建立长三角区域公共卫生突发公共事件的城市合作应对协调机制。长三角区域公共卫生突发公共事件主要分为两大类：一是法定报告的传染病大流行，二是重大动物疫情。长三角城市力争不发生法定报告的传染病大流行的特大型公共卫生事件。要实施最严格的食品安全制度，要实施最严格的水环境保护制度，确保水环境免受污染。长三角城市力争不发生重大动物疫情，力争不在长三角城市出现我国已经消灭的和尚未发生的动物疫病传入和发生情况。
2.社会安全事件类重点建立长三角区域社会安全事件类的城市合作应对协调机制。长三角区域社会安全事件类主要分为四大类：一是金融突发事件，二是大规模群体性事件，三是影响市场稳定的突发事件，四是恐怖袭击事件。
（1）金融突发事件城市合作应对协调机制
长三角城市要建立金融应急处置机构、队伍和信息平台，进一步明确金融应急工作机制，组织开展应急处置培训和演练工作，加快建立预测预警系统，明确预警系统所涉及的监测变量、指标菜单和紧戒线等内容。及时判定预警事件的类别，对风险状况做出判断，能够为采取进一步的预防和处置措施提供技术支持，确保各种影响银行业金融机构正常经营和服务的突发事件得到及时有效的处置，力争不发生具有全国影响性的金融事件，对国际上出现的、已经影响或极有可能影响国内宏观金融稳定的事件，能起到缓冲和化解作用。
（2）大规模群体性事件城市合作应对协调机制
长三角城市力争不出现影响较大的非法集会游行示威、上访请愿、聚众闹事、罢工等，杜绝由此造成的人员死亡事件。杜绝影响学校正常教育秩序的高校内大规模迅速聚集和多校串联事件以及高招试题泄密引发的群体性事件，杜绝发生涉及境内外宗教组织背景的大型非法宗教活动。
（3）影响市场稳定的突发事件城市合作应对协调机制
长三角城市避免发生群众大量集中抢购、粮食脱销断档、价格大幅度上涨等粮食市场急剧波动等状况；避免发生重要生活必需品市场异常波动，供应短缺。
（4）恐怖袭击事件城市合作应对协调机制
长三角城市建立预防预警机制，力争不出现利用生物战剂、化学毒剂或利用劫持公共交通工具、爆炸手段在重要基础设施、公共聚集场所造成严重危害后果，杜绝外国驻华使领馆等敏感涉外场所受到袭击，杜绝大规模攻击国家机关、军队或民用计算机信息系统造成重大危害。有效控制境内外敌对组织、敌对分子的违法犯罪活动，有效控制民转刑案件，建立健全社会治安防控网络，有效提高破案水平和应急反应能力，不断提高群众对社会治安的满意程度。
（二）长三角城市合作应对协调机制的建设任务
围绕建立长三角区域突发公共事件城市合作应对协调机制，长三角城市将重点开展以下建设任务。
1.完善长三角城市对区域突发公共事件的城市合作应对协调体系建设
由长三角城市经济协调会牵头，研究制订长三角城市合作应对协调机制工作的规范性文件和条例。建立健全长三角城市联盟的“两级政府、三级管理、四级网络”。建立地级市、县级市和区县、街道乡镇的城市安全应急管理组织网络。加强城市安全应急管理的宣传教育、科研、演练、预案管理和志愿者队伍建设。建立和完善城市安全应急管理的四级网络信息系统。
2.加大长三角城市对区域突发公共事件预防体系建设
建议在长江三角洲地区三省一市主要领导座谈会上，已经确定的交通、能源、科技、环保四个平台建设的基础上，增加突发公共事件的城市合作第五个平台，将突发公共事件的城市合作内容列为协调层的合作机制来执行。长三角城市地区要组织长三角城市和省市的委办专业部门，加强突发公共事件预防的宏观和微观管理，建立城市安全评估体系。
3.提高长三角城市对区域突发公共事件监测能力建设
组织长三角城市开展城市的社会性突发事件、重点传染病、食物中毒等食源性疾病、食品污染物、水源污染等灾害事故监测系统网络监测。组织开展预警、预报的新技术、新方法运用。开展对区域突发公共事件监测、预警的科研产品宣传力度，组织专家建立区域突发公共事件的灾害评估系统，研究建立长三角区域突发公共事件预警指数、等级标准以及综合预警指标体系。
4.增强长三角城市抵御突发公共事件的抗风险能力建设
加强长三角城市抵御突发公共事件的应急工程设施建设，确保长三角城市人们的正常生活、生产秩序安全。重点在信息化建设上，要实现城市区域间，特别是实施跨省市的通信线路的畅通，建立跨省市的“四级”突发公共事件的信息平台。
5.提升社会突发安全事件应急处置的协调能力建设
提出加强对社会突发安全事件形势分析的重大研究课题，切实将应对社会突发安全事件和协调能力建设，纳入到长三角区域经济和社会发展的整体规划中来考虑，加强在非常态条件下妥善应对各类突发公共事件的能力。建立包括基本指挥所、预备指挥所、机动指挥所在内的应对社会突发安全事件灾害紧急处置指挥基本配系，形成快速有效的应急反应能力。建立和完善互联、共享的应对社会突发安全事件综合信息管理系统。加强社会突发安全事件预防、救援等硬件设施建设，提高应急救援手段。
三、长三角城市群的城市合作应对协调机制的政策建议
（一）加快制定长三角城市合作应对协调的政策和法规
长三角城市合作应对协调的政策和法规是城市合作的基础。目前，长三角地区有3个省级地方立法主体和5个较大城市地方立法主体（南京、杭州、宁波、苏州、无锡），形成了一系列具有地方特色的法规。加快系统梳理城市合作应对协调法规和政策，提出统一法规政策的对策建议。基于危机管理法规上关于区域性危机管理合作治理的概述，加快推进长三角地区危机管理合作治理的法规和区域间自愿合作层面上的意向协议制定。一方面，在现有的法律规范上进行修改完善，增加区域性危机管理合作治理款项和意见，以指导各个区域内危机应急管理的协调与合作。另一方面，区域间政府要达成意向协议与合作框架，仅在中央层面出台有关区域性危机管理合作治理政策并不能一定促进地方政府的合作，更需要地方政府自觉认识到危机管理合作治理的意义，主动参与区域间危机治理，借助达成合作协议框架形成法规条款，构架区域性危机管理合作治理法规制度。
（二）建立长三角城市合作应对协调的组织框架、发展基金、诉求表达、监督约束和仲裁机制
建立城市合作应对协调的组织框架。长三角城市合作应对形成自上而下和自下而上相结合的区域合作组织框架，由“三省一市省市长联席会议”决策、“沪苏浙皖经济合作与发展座谈”协调，建立城市合作应对协调的组织体系。建立长三角城市合作应对协调的发展基金，由国家引导、三省一市为主，设立长三角城市合作应对协调的发展基金，用于长三角城市突发公共事件城市合作应对协调工作。长三角城市要以基金为抓手，进行区域利益平衡和补偿，在城市合作应对协调中产生的区域利益分享和补偿机制，实现区域深层次合作。建立城市合作应对协调的咨询委员会，形成多方利益诉求表达机制。由三省一市相关领域专家、国务院有关部委、学者、企业和行业协会负责人以及其他特邀人员等组成长三角城市合作应对协调的咨询委员会，为长三角城市突发公共事件的应对合作提供重大决策咨询。并对合作重大问题提出可行性建议和利益评估，形成科学合理、多方利益诉求表达机制。建立城市合作应对协调的监督和约束机制，建议长三角合作应对协调各城市承诺，合作方有权对应对协调事件的全过程中任何有地方利益倾向的行为进行监督、质疑，禁止城市政府对突发公共事件的隐瞒和不符合实际情况的谎报。建立城市合作应对协调的仲裁机制，成立“长三角城市突发公共事件的合作应对仲裁专业委员会”，负责对长三角城市合作应对协调中任何地区、专业、行业的部门和机构不履行或者破坏协议的行为进行仲裁。应制定《长三角城市合作应对协调的争议仲裁条例》，长三角城市的各级政府有权对任何不履行或者破坏协议行为方实行措施限制。
（三）抓突发安全事件应急处置信息平台共建共享
要加强长三角突发公共事件的城市合作应对信息平台建设。要在已建立的长三角旅游、物价、工商、质监、环保、卫生、食监、药监、公安、三防等各个领域的信息应用系统基础上，建立稳定通畅的突发公共事件应急处置信息沟通渠道，实现长三角城市的各领域信息互通共享、联合监管。要在制度安排上，建设江苏、浙江、安徽和上海各级政府的公务信息，以增加地方政府政务透明度、公共信息的共享性和地方政府间的政务协作能力。
（四）实施重点领域试点
目前，长三角地区经济快速增长，区域资源消耗加速和环境污染加剧现象突出，资源环境瓶颈日益凸显，突发安全事件时有发生。为此，加强长三角城市生态环境突发安全事件制度合作一体化建设，就成为长三角城市的首选。长三角城市的突发安全事件应急处置的主要内容是：一是长三角地区建立定期举行城市环境保护合作联席会议，研究决定区域环境保护合作重大事项。建立和完善三省一市环境保护工作交流和情况通报制度，定期通报和交流省市环境保护工作情况，定期组织各种形式的环境保护区域论坛、研讨会，开展环境管理、污染防治、生态环境保护、环境科技等方面的交流。二是联合制定城市生态建设和环境保护合作计划，联合做好黄浦江源头地区和太湖流域的环境保护，重点加强水资源和海洋环境保护，共同推进海洋开发。共同探讨酸雨和二氧化硫污染区域防治途径，采取措施削减二氧化硫等大气污染物排放量，逐步降低区域内酸雨频率和降水酸度。加强环境监测合作。建立长三角城市环境监测网络，加强三省一市环境监测工作的合作，及时、准确、完整地掌握区域环境质量及其动态变化趋势。在总结完善现行排污权交易试点工作基础上，建立健全排污交易机制，试行以电力行业和沿江、太湖区域为主体的多种形式的污染物排放交易机制。三是长三角地区要加强在清洁生产、循环经济方面的统一立法、加强在生态规划、信息沟通等方面的合作与交流。研究合作开展长三角城市的能源发展和建设规划研究，建立长三角城市能源合作协调发展机制，消除体制性障碍，探讨和试点开展城市循环经济合作的领域、途径、方式和方法。
（五）探索长三角城市环境保护和区域补偿制度
长三角城市合作应对协调机制，不仅体现城市发展的共同利益，还要关注共同管治。长三角各城市要建立生态环境联合保护制度，建立和完善三省一市环境保护工作交流和情况通报制度，定期通报和交流省市环境保护工作情况；建立环境信息共享机制，形成相邻区域环境应急和环境执法机制的正常化和规范化；联合制定区域生态建设和环境保护合作计划，联合做好黄浦江源头地区、太湖流域以及杭州湾的环境保护，重点加强水资源和海洋环境保护，共同推进海洋开发。根据各地生态、资源禀赋统一规划各类主体功能区域，探索差别化的区域生态、资源利用政策，建立生态、资源补偿机制。在总结完善现行排污权交易试点工作基础上，建立健全排污交易机制，试行以电力行业和沿江、太湖区域为主体的多种形式的污染物排放交易机制。
