长三角一体化发展上升为国家战略,对上海提出了引领跨地区特别是跨省界一体化体制机制改革创新的新任务。这是国家赋予上海的新使命,也为上海推进公共区域公共服务一体化发展提供了有力契机。但改革需要渐进、需要从试点的实践中摸索经验,形成制度创新构架和有效做法。可以先在青浦区积极部署公共服务整合项目,先行先试,争取早日突破取得成效,并将其列为长三角示范区的一项重要示范项目。
推进这项改革工作的总体思路是,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,积极顺应人民群众对美好生活的新期待,把握公共服务信息化、市场化、一体化大趋势,以更好实现“城市让生活更美好”为基本导向,坚持改革创新、人民至上,积极推进公共区域公共服务的全域整合、品质提升,大力培育或引进能够提供全域公共服务整体解决方案的品牌企业,有效解决当前公共区域公共服务管理中存在的碎片化、层次低、缺标准等突出问题,加快实现城乡区域均等化,以此推动公共区域的高质量建设和高品质服务,有力支撑城镇建设和治理的现代化。
可从五个方面积极推进公共区域公共服务的整合工作:
一、分类推进,有效整合公共区域的公共服务
根据公共区域的特点及相互之间的关联性,分类推进公共服务整合。可分五类推进有效整合:
第一类为围绕乡村振兴示范村、美丽乡村示范村开展整合。对在保留村、保护村实施的乡村振兴示范村建设,结合公共区域建设,包括了公共服务综合设施建设、村庄街区建设、水乡绿色田园建设、农村“四好道路”建设、生活垃圾与污水处置设施建设等,对配套的各类公共服务进行全面整合,更好适应公共服务均等化、综合化、整体化发展需要。通过整合,与乡村振兴示范村建设形成更加简洁明了的组织对接、供需对接、监管对接,确保市、区、镇三级倾斜下拨的支持资金能够得到更加有效的利用,形成持久有效的运转机制,打造乡村振兴公共服务标杆。
第二类为围绕生态绿色链条开展整合。遵循自然生态体之间的相互依存规律,按照高标准建设生态绿色城镇的要求,对公共区域中的养护清洁进行整合,形成生态链式的服务配置。如围绕河道保洁、岸线绿化养护、岸线腹地整洁、滨水公共空间卫生等,围绕道路清洁、道路绿化养护、人行慢道养护等,可以提供完整的养护清洁服务。这些整合涉及到水利、环保、公路、市容绿化、宣传文化、街镇、社区等部门,相对来说整合难度要大一些。但目前正在郊区试点推进的全域生态清洁小流域建设,为整合分散在各个相关部门的公共服务,提供了契机和路径,可通过全域方案、联席会议机制,对这种类型的公共区域公共服务进行整合。
第三类为围绕古镇古村落保护和开发利用开展整合。要坚持古镇古村落保护修复、环境整治与开发利用相结合,扩大古镇古村落公共区域范围,加快改变传统小城镇和村庄的公共服务供给方式,努力构建保护和开发利用相结合的现代公共服务标准和体系。可在三个方面实施整合:一是古镇古村落环境整治和保护,包括古镇古村落的水域治理、垃圾分类回收、古镇建筑物维护等;二是古镇古村落公共设施维护,包括公共停车场管理、旅游公共信息服务设施、文化娱乐设施等;三是古镇古村落旅游开发安保服务,包含城镇治安监测系统、安全巡逻及景区秩序维护。要积极探索数字化和智能化管理方式,充分发挥信息技术和大数据在古镇保护和开发利用中的重要作用,塑造古镇公共服务品牌和特色。
第四类为围绕增强高质量公共区域综合功能开展整合。这里特指那些标志性的公共区域,如特定文化广场、开放式旅游休闲区、滨水或绿地公共空间等,这些公共区域的共同特征是市民集聚度高、人员流动性大,同时配套了相应的商业和休闲服务设施,多数还作为城镇名片得到精心规划和建设。对这类公共区域,要增强综合服务功能,既要为本地市民服务,还要为外来游客服务,既要为日常生活服务,还要为塑造城镇公共品牌服务。因此必须改变散兵游勇式的公共服务配置,通过全面整合,形成保洁、绿化养护、保安、文化公益、物业管理、停车管理等不同环节、不同空间紧密连接、相辅相成的综合服务体系,有力提升公共区域的整体形象和综合功能。
第五类为围绕公共服务设施拓展公共服务开展整合。公共服务设施主要包括文化体育场馆、农贸市场、社区中心,以及政府机构、公益机构设施等,这些设施面向群众,本身承担公益服务功能。为更好发挥公共服务设施的公共职能,不仅需要对设施本身配套物业维修、楼宇保洁、周边绿化、安保、引导咨询等物业类服务,还需要充分利用公共设施进一步延伸其他便民服务,如在文化体育场馆中提供餐饮休闲服务,在公益设施中增添修补、维修服务等。为确保拓展的公共服务能与高标准建设的公共设施相匹配,应该采取整体方案,把公共服务设施的物业服务与需要拓展的配套服务全面整合起来,统一标识、统一标准、统一服务,从根本上解决目前普遍存在的散乱现象。
二、聚焦培育,增强公共服务供应商整体服务能力
推进公共区域公共服务整合,既要有政府推进的决心和配套政策,还要有能够承担并胜任整合任务的合格供应商。这个合格,包含了三个条件要求:一要具有提供多种服务项目的供给能力,二要具有接盘小而散服务,并能实施有效整合、大幅提升服务水平的执行能力,三要具有行业资质、能够提供标准化、智能化服务的专业能力。在转变政府管理职能的改革中,往往遇到的最大难题是一时难以找到合适合格的公共服务接盘者。在推进公共服务整合中,同样也会遇到这样的难题,所以,加快培育和壮大合适合格的公共服务供应商,特别是培育行业标杆性的公共服务供应商,是非常关键的举措,事关高品质服务的供给保障。
首先要明确集聚培育的重点对象。从当前的现状看,公共服务市场不同于一般的商品市场或服务市场,流动性较低、地域性较强,在区级行政区范围内,往往具备三项合格条件的公共服务供应商,数量非常少,甚至找不到同时具备三项合格条件的公共服务供应商。这就需要选择、瞄准已经具备条件或具备潜在条件的供应商,进行本地培育,或实施引进培育。而且基于公共服务市场的公益性和政府外包的稳定性,建议选择1到3家供应商进行重点培育。
其次要定向放开公共服务领域。就是要对重点培育的供应商,向其提供更多的公共服务项目,既有服务链上的纵向项目,更有各个街镇的同类项目,让供应商在新的业务实践和规模化发展中加快聚合内生动能、提升发展能级,为进一步拓展业务范围、增强服务能力打下更好基础。特别要敢于向民营企业开放,发挥民营企业机制优势,推动民营的公共服务供应商最大做强。
第三要加大聚焦培育的力度。要从资金扶持、人才引进、信息共享、税收减免、业务指引等方面对重点培育的供应商提供积极有力的支持。要支持供应商接入政府的“一网统管”平台,共享数字资源,建立智能化、精准化、网格化的管理体系。要支持供应商提高公共服务科技含量,更好更快地利用新一代信息技术赋能公共服务,从传统服务型中小企业向现代科技型综合服务供应商转型升级。特别要协调各相关部门采取有效措施,促使那些不符合条件的小而散供应商退出服务领域,为重点供应商进入腾出空间。
三、跨界协同,推动公共区域的公共服务整合向周边地区复制推广
这项先行先试的改革创新实践,对各地都是可借鉴可复制的。对青浦来说,要争取把这项改革创新实践纳入长三角生态绿色一体化发展示范区的示范项目中,先在示范区的五个镇域复制推广,然后向吴江、嘉善,乃至上海大都市圈范围内复制推广。在复制推广中,不仅要动员组织更多的村镇加入公共服务整合的行列中来,形成制度创新品牌;还要通过拓展更大的公共服务市场,为重点培育的公共服务供应商提供更大的市场空间,最大做强供应商,打造出为高质量公共区域提供高水平专业服务的整体供应商品牌。
可借助示范区一体化体制机制改革创新先行的政策集成,先在示范区内的金泽镇、朱家角镇,重点围绕生态绿色、乡村振兴两大主题,对公共区域的公共服务开展整合,取得一定成效和经验后,联合示范区的其他黎里镇、西塘镇、姚庄镇三个镇,开展跨界协同,在服务标准、服务规范和平台共享方面开展紧密合作,形成一体化推进机制。为此可推动建立生态绿色联盟、乡村振兴联盟,形成议事平台和机制。
可借助重点供应商参与吴江、嘉善两地公共服务整合,创新构建跨区域的利益共享成本共担机制。区域一体化发展中,建立健全区域利益协调机制是关键一环,也是改革难点。可以通过公共服务供应商注册在青浦、服务于示范区的跨界发展试验样本,探索公共服务整合中的成本如何跨界共担,供应商取得的利益即税收、GDP等如何跨界共享。从经济总量看,这是一个小盘子样本,但比较容易以小见大,可以较快取得实践成效。
四、对标一流,加强行业标准建设和监管平台建设
要坚持对标国际一流,通过行业标准建设和监管制度建设,充分保障公共区域的公共服务达到高水平、高品质,并以标准引导公共服务供应商高质量发展,以标准促进政府公共服务管理的科学化、精细化。
要发挥行业协会的作用,加快推进行业标准建设。目前即使在物业管理行业,很多标准仍然是空白。要引进和借鉴发达国家城市物业服务、乡村公共服务、生态绿色服务、社会公益服务等领域的行业标准,围绕公共区域公共服务的各个细分领域,组织政府、供应商、专家三方力量共同编制行业标准规范性文件,并对行业标准开展必要的宣传。要拓展物业行业协会的业务范畴,从建筑物物业、小区物业,向更大空间的公共区域公共服务综合领域拓展。
要发挥重点供应商的作用,提升行业标准制定能力和话语权。行业标准主要来自于服务一线,来自于创新中的引领实践。要增强重点供应商的标准化建设意识,建立相应的标准建设体系,加强标准学习、标准研究、标准测试工作,并在行业协会的标准制定中积极发挥主导作用。
要借助“一网统管”“城市大脑”平台,建立更广覆盖的监管平台。一方面要把公共服务充分放给市场主体,另一方面要加强市场主体监管,建立健全科学的考评标准和机制。要支持公共服务供应商建立汇集公共区域自然生态、绿化、设施、人流,及业务分配、任务进展、质量检查、投诉处理等信息的大数据平台,实行智慧管理。政府有关部门要共享公共服务供应商的大数据平台,并以此建立智能化的监管平台,争取实现线上不见面评价,实现智能化、动态化、精准化的事中事后监管。
五、保障投入,推进公共服务资金分配制度改革
政府通过购买服务方式为公共区域提供公共服务。在推进公共区域公共服务整合中,要解决好从部门各自购买服务调整到统一集中购买服务的资金统筹问题。如果资金不能有效统筹,就难以保障供应商提供整体性服务供给。这里必然要对现行的公共服务资金分配方式与制度进行调整乃至改革。要按照全域整合、整体外包的要求,把分散在各个相关部门的财政预算资金进行整合,包括了水利、环保、市容绿化、公路、街镇等部门。要根据公共区域公共服务的特点,改进项目招标制度,实行大项目整体招标、三年周期招标。要对示范区内的金泽、朱家角两镇增加相应的资金投入,确保可以引进优质的公共服务供应商。要联动市有关部门、示范区执委会、吴江、嘉善两地,争取共同设立专项资金,积极保障在公共区域整合公共服务中的资金需要。
为此必须加强统筹协调。建议争取长三角示范区执委会立项,在执委会的牵头协调下,设立公共区域公共服务整合推进小组(或委员会),各相关部门、街镇、村集体经济组织、供应商等共同参与,建立定期协商机制,研究制定推进方案,及时解决推进中的资金难题、部门协同难题。可先选择金泽镇进行试点,先按条线进行整合,并选择合格供应商全面参与整合试点,尽快出标准、出机制、出经验。
(王振：上海社科院副院长、信息研究所所长、长三角与长江经济带研究中心常务副主任;林俊瑛：上海社科院应用经济研究所 助理研究员)
