青浦新城核心城区航拍 本报记者 徐程 摄
站在“十四五”的新起点眺望上海未来,一场“脱胎换骨”的改变,已注定发生。
昨天上午,上海市第十五届人大五次会议开幕,市长龚正在政府工作报告中指出:上海将以五个新城建设为发力点,优化市域空间格局。这也是“五个新城”首次写入上海市政府工作报告。
按照此前公布的上海“十四五”规划建议,新城指嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城,目标要求是“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利”,定位是独立的综合性节点城市。
“独立”“综合”“节点”,通过这些关键词可以看出,未来的新城将自成一体,不是郊区新城,不是城市副中心,也不是卫星城。也就是说,随便拿出一个来,都是一个现代化的城市。
新城发力,如何发?怎样新?今年两会上,代表委员纷纷出谋划策,来听听他们的见解。
突破发展瓶颈 做好顶层设计
新城建设,格局要新,首先要突破的是观念桎梏。
市人大代表、上海社会科学院副院长王振认为,过去大家总习惯讲“郊区五大新城”,而“郊区”的符号,正是五大新城发展面临的瓶颈、需要解决的短板。“上海有一个传统观念,叫‘大城市、小郊区’。上海的郊区虽然很大,却是为中心城区提供配套服务的空间。这样的传统观念,多年来把五个新城的发展框住了,没有充分发挥潜能。”
王振认为,未来的新城建设,既不能把它们当作疏解中心城区人口的区域,变成“卧城”“睡城”;也不能作为房地产的依赖空间,而是要通过更强大的产业功能,进一步吸引人才,特别是年轻人,增强发展活力与后劲。放眼长三角区域的版图,五个新城的区位都非常重要。“比如南汇新城,现在是上海对外开放的前沿阵地,有浦东国际机场、洋山港、杭州湾,这是非常独特的、在全国乃至全世界都找不到的区域空间。”王振的手在空中划了一道弧线,“五大新城面向长三角,也面向整个长江经济带、面向全国。这么好的空间区位,应该在上海的‘四大功能’建设中发挥作用,进而服务全国。”
今年,上海市政协已将“推进五大新城建设,着力优化市域空间格局”列入年度协商议政计划,并启动了市、区政协联合调研。
上海市政协常委、人口资源环境建设委员会主任陆月星认为,“五大新城”的建设是上海未来发展具有活力的重要增长极和新的战略支点,新的功能定位决定了它们必须在精准化、差异化上下功夫。他认为,上海“五大新城”的区位特点、发展基础不一,各自新的功能定位既要体现共性、互补,又要体现个性、特色,实现错位发展。
上海市政协委员、市政协社法委副主任张毅也有类似的观点。“上海的中心城区,现在同质化还是蛮严重的,大家都在集中做几个产业,最后变成比招商条件,比政策条件,不能说是恶性竞争,但我认为并不是一件好事。”张毅认为,五大新城建设,应该首先做好顶层设计,分析自身优势,实现差异化竞争。
“差异在什么地方呢?比如产业基础,比如人才基础,比如跟长三角周边地区能够形成相互支撑、相互补充的比较优势等等,唯有如此,未来才能更好地和长三角融为一体。”张毅表示。
探索产城融合 实现职住平衡
远香湖畔,“千米一湖、百米一林、河湖相串、荷香满城”的生态基底让人心旷神怡。“十四五”期间,这里将成为嘉定新城核心区的公共活动中心。新年伊始,远香湖“一环三路”智慧交通及景观提升工程启动,正在打造上海“第一条商业示范无人驾驶线路”。
“智慧交通是撬动嘉定新城发展的重要增长点,也是产城融合的一次探索。”在市人大代表、嘉定区经济委员会主任蔡宁看来,前期新城建设以提升城市功能为主,嘉定新城核心区环境优美,但“产”的一面偏弱,“头部企业数量较少、辐射能力不强,产业集聚效应有待加强。”另一方面,嘉定新城的拓展区域北部工业区是重要的制造业基地,但“城”的一面偏弱,居住、交通等配套设施有所欠缺。蔡宁代表认为,目前五大新城都不同程度地存在产城割裂、职住分离的现象。
对于这种现象的存在,上海市政协委员、市政协人口资源环境建设委员会副主任胡苏云深有同感。她认为,原来的发展格局中,以中心城区为核心的全市范围的产城不融合、职住不平衡,主要原因是新城的产业不发达,职位缺少,从而成为产业聚集、职业多样的中心城区的“卧城”,造成交通潮汐式人流和脉冲式交通,也带来城市的安全隐患。
五大新城具有发展制造业与战略性新兴产业的优势,也是上海未来发展中最重要的经济基础与核心竞争力。产业强、创新强,则新城强,新城发力要在形成更强的产业集聚力和创新力上首先布局发力,才能为产城融合、职住平衡打下基础。
蔡宁认为,要做到这一点,一方面,要设立市级专项产业基金,发挥基金的引导和带动作用,吸引风险投资、产业资本等社会资金共同支持新城的新兴产业发展;另一方面,随着产城融合的深化,要同步完善城市功能,从功能单一的工业园区向功能多元的城市空间转变。
既要功能完备 也要生态宜居
很多代表委员眼中,未来五大新城的人口量级至少是百万级。为了支撑新城的未来发展,这些人口绝不是简单导入,而是要通过功能完备、生态宜居的优厚条件,通过增加优质公共资源配置,建设便捷交通体系,塑造新城文化特色等,吸引大量年轻人和青年人才的涌入。
朱国建、于秀芬等多位市政协委员调研发现,目前,市郊公共基础设施配套以及城市综合管理水平普遍不高。以医疗设施为例,2018年,市郊八区每百万人拥有的二级以上指定医疗机构数量仅为6.02家,而七个中心城区平均值则为17.71家,差距接近三倍。此外,2020年,中心城区地铁站密度为0.43座/平方公里,而郊区地铁站密度仅为0.02座/平方公里,相差20余倍。
市政协委员王训国也认为,唯有提高居住、交通、教育、医疗、生活服务、文化娱乐等配套水平,培育城市个性和特色风貌,优化居住环境,才能为五大新城创造有竞争力和吸引力的投资、工作、生活环境。
以交通为例。市人大代表王振中在奉贤工作多年,上下班通勤花费不少时间,因此格外关注五个新城的交通规划。在王振中看来,奉贤新城应瞄准上海南部交通枢纽,打造“离开奉贤、便到世界”的便捷高效大交通体系。“作为‘新片区西部门户、南上海城市中心、长三角独立新城’,奉贤新城要着力增强运输枢纽能力,构建长三角交通节点、服务上海南部地区、引领杭州湾的枢纽交通网络,实现地区融合发展。从市级层面研究城郊铁路、国铁的选线与规划预控,加快轨交15号线南延伸段开工建设。”
产城融合,住房更是绕不过去坎。市人大代表张蕴建议,由新城搭建人才租房服务平台,整合区域内房屋资源,提供租金稳定、租期稳定的房源,确保人才安居乐业。
市政协委员沈志刚则建议,可以有针对性地规划建设面向产业就业群体的公共租赁住房,提高新城对企业导入和人才引进的吸引力。
“还应该用好中央政策,鼓励支持有条件的企事业单位在自有闲置土地上建设员工公寓。政府相关部门要在土地使用、规划审批、建设施工、税费减免等各方面给与优惠和支持,使中央的好政策真正在上海落地,为企业吸引人才提供实实在在的支持。”
提升治理效能 强化政策供给
在上海重点发展“一城九镇”时期,松江新城曾经是上海最早启动开发的新城。
市人大代表、松江区交通委员会党组书记、主任许银章告诉记者,松江区委区政府计划从产业、交通、公共服务等六个重点领域努力实现新城发力,将松江新城建设成为“科创之城、人文之城、生态之城”。不过他也同时指出,新城的打造还需要制度创新的支持。
“目前区级政府的行政管理权限非常有限,特别是在基础设施的规划建设方面,自主权太少,前期工作流程长、手续繁琐、环节多、节奏慢。”许银章举例,比如在规划层面,有总体规划、详细规划、专项规划编制与评审等,即使非常顺利,也要花两三年时间。进入建设报批阶段,还需要项建书、工可、初设、征地、动迁等环节,又要几年时间。
许银章认为,以往的办事效率已不符合新城发展要求,应该进一步加大独立城市建设的制度创新和供给。“实际上,上海对这方面是很有经验的,这几年对社会资本投资的审批制度改革非常成功,政府投资也可以参照借鉴。”
市政协委员王训国同样对政策创新制度供给有所期待。在他看来,亟待制定鼓励引导人才向郊区新城集聚政策,制定加大向郊区新城倾斜的产业政策、财政政策、土地政策、税收政策,同时,要研究激励大型公共服务设施资源如大专院校、研究机构、三级甲等医院、大型演剧场馆等向郊区新城转移的政策。
为了做好这些工作,王训国认为,需要进一步推进“放管服”改革,提升郊区新城建设涉及的审批管理权限等,让新城真正成为具有独立决策能力、具有竞争力的综合性城市。
上海正在推动数字化转型,建设数字之都。市政协委员胡苏云认为这也是一个契机。“过去,新城发展各方面均落后于主城区,借此数字化转型期,新城可以抓住机遇实现弯道超车。”她建议,在新城建设中加大数字化应用和利用数字化推进联络,利用数字技术赋能产业、提升数字化公共服务能力、提升政府数字化治理效能,成为数字城市先行先试的新城区。
来源：新民晚报
