“飞地经济”是区域产业合作的一种重要形式。2017年国家发改委等8部委印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，标志着其由地方多元探索实践，上升为国家推动区域协同发展的重大举措。长三角“飞地”合作实践走在全国前列，尤其是在长三角区域一体化战略与创新驱动战略推动下，近年来形成的“科创飞地”模式，构建了产业要素流通的“双向”通道，点燃长三角产业协同发展的“新引擎”。温州（嘉定）科技创新园就是“科创飞地”模式的典型案例之一。
一、做法与举措
2018年以来，嘉定区和温州市依托“科创飞地”以项目化扎实推进两地对接交流，在园区招商引资、功能打造和服务保障等方面，探索建立跨区域发展合作机制和利益共享机制，创设了许多有效举措，实现了两地产业协同发展。
1.双向共建，联动合作
双方在两地共同推进科创园和产业园建设，致力于拓展“技术在上海，转化在温州，产业在温州”合作模式。在嘉定共同设立科创园，温州行业龙头骨干企业、科技创新企业可以来嘉定共享科技资源，在汽车及零部件、智能制造、电子信息等重点领域，引导产业链上下游企业设立实验室、研发中心、技术中心等。同时，在温州共同设立“先进制造业深度融合发展示范区（嘉定工业区温州园）”，嘉定企业也可以在温州拓展生产基地。
2.资源共享，政策协同
两地充分发挥各自相对优势，特别是借助嘉定在科技、资金、人才等方面优势，依托科创园加强与上海资本机构、科研院所的联动，遴选一批优秀的产业孵化项目。同时，嘉定区和温州市还不断强化政策协同、规则协同、标准协同、要素协同，实施两地营商环境联建、资源共享互联、监管执法联动等。
3.供需对接，优化服务
嘉定区和温州市正合力完善园区功能布局，为入驻企业精准提供各项保障服务。两地重点共同打造企业研发平台和公共研发服务平台，引导入驻企业共享嘉定区项目研发和成果转化等公共研发服务资源，共同推动两地信息互联互通，在标准化技术机构、标准化专家、各级标准的制定修订等方面实现数据信息共享互通，共同打造离岸孵化器、做好企业技术研发资金和人才服务等保障工作。
二、成效与问题
科创园已运营近2年时间，双方在企业成长、创新能力和经济发展等方面初具成效。
1.主要成效
一是园区发展初见成效。科创园聚焦数字经济、智能装备、生命健康、新能源网联汽车、新材料等五大重点产业领域，先后引入29家企业，其中企业研发中心24家、产业孵化团队5家。科创园为企业突破“天花板”提供技术、资金、人才等要素支撑。2020年与21家科研院所及科创资源平台签订战略合作协议，同时与10家科技中介服务机构建立合作伙伴关系。
二是企业能级显著提升。科创园主要聚焦于创新要素的汇集，通过知识溢出效应来提升企业的研发能力。2020年度入园企业新增专利申报数159项，现有在研开发项目92项，累计研发投入达9232.8万元。在人才引进方面，截至2020年7月，科创园引入各类专业人员200多人，其中硕士学位以上学历或副高以上职称的人才39人。此外，科创园还联合温州、苏州等连续成功举办三届长三角技术成果交易博览会，在精准医疗、5G技术等领域，科技成果交易额达到了2500多万元。
2.主要问题
由于“飞地经济”涉及领域间关系、尺度间关系和政府市场关系等，这就使得“飞地经济”治理结构更加复杂，目前科创园在很多方面仍存在需要进一步优化提升的空间。
一是利益分配机制仍需深化。由于行政区划不同，加之现行制度安排，在涉及招商引资、税源落地等与产业协同发展息息相关的方面，两地尚未建立成熟的利益分配机制，使得双方有时仍会在自主事权范围内比拼政策优惠和展开盲目竞争，导致资源分散浪费、功能碎片化，也造成一定程度的同质化现象。
二是创新协作仍存在壁垒。两地对省（市）级高新技术企业和成果、人才资质认定、企业研发机构设立等存在不同评判标准，对创新生态的共育共建还缺乏有效抓手，在一定程度上导致了创新成本的上升和创新资源的浪费，也阻碍了科技创新生产要素的自由流动和合理配置，降低了科技创新的效率。
三是“双向飞地”机制有待优化。目前温州在嘉定建立的“科创飞地”，主要是项目团队入驻模式，而真正的研发中心或者研发子公司数量还较少。另外，嘉定在温州建立的产业园，目前只是温州承接嘉定产业梯度转移的传统产业园模式，由温州委托企业运营，园区企业注册地在温州。两地双向合作机制仍需继续优化。
三、启示与建议
针对科创园的建设现状，未来将坚持“资源让渡、双向借道、协同创新”理念，立足嘉定，放眼长三角，深入科技资源腹地，在创新政策共通、人才柔性引留、区域创新收益共享等体制机制方面不断突破创新，引导更多温州企业走上“异地研发孵化、本地成果转化”的借梯登高、借力创新之路，打造集双向流通、资源共享、研发集聚、产业培育、合作交流为一体的新型“科技飞地”，形成具有“国际水准、国内一流、特色鲜明”的协同创新示范共同体，努力引领长三角产业创新协同发展。
1．合作启示
一是产业互补是合作基础所在。产业链互补是不相邻两地能够克服地理障碍进行产业合作的基础。嘉定区是中国汽车工业的重要发源地之一，拥有众多内资整车企业、合资整车企业、外资车企研发中心，及新兴造车企业和汽车零部件企业。温州也是中国非常重要的汽车零部件生产集聚区，整车的2万个零部件中，温州可以生产1/4的种类，两地在产业链上有很强的互补性。同时，嘉定区聚集着大量科研机构，如中科院上海硅酸盐研究所、上海光学精密研究所、中国工程物理研究院上海激光等离子研究所、国家智能传感器创新中心等，研发力量强大，能为温州产业转型升级提供科技支撑。通过温州（嘉定）科技创新园，两地跨区域联手，可以打通创新项目在大城市孵化与本土产业化联动发展的通道，实现区域创新资源与产业结构的优势互补。同时，随着两地合作领域不断拓宽，效益也将不断提升，两座城市将共同享有更多跨区域结出的科技、产业“果实”。
二是互利共赢是合作动力所在。合理的利益分配机制是调动两地积极性的关键，即便短期没有收益，但是长期来看整个行业的成长都将是两地合作的根本动力。当下，科创园是以项目入驻为主，短期内是没有收益的，因此目前双方还没有进行利益分配。但是温州和嘉定通过“双向飞地”模式给两地合作都带来了积极性，一方面，温州在嘉定建立科创园，获得其最需要的创新要素；另一方面，嘉定在温州建立产业园，同样获得其急需的成熟产业转移空间，真正做到双方的互利共赢。
三是政府市场联动是效率所在。科创园目前采取政府和市场双重管理模式，其中政府主要负责政策协同，并推进项目建设，而企业主体以市场需求为导向，主要负责园区的具体运营工作，这样能够充分激活温州企业的研发动力。在政府合作层面，2018年7月两地签署“温州市-嘉定区推进更高质量发展战略合作框架协议”，确定了主要领导定期沟通机制。随后，两地职能部门建立常态沟通机制，温州市派出14名挂职干部在嘉定区相关部门协调对接工作，其中多名干部都是经济、产业、科创领域的“老兵”。
2.政策建议
一是探索建立合理的财税分享机制。建议加大改革创新力度，逐步建立完善嘉定与温州之间的风险共担和利益共享机制。比如做好财税分享企业的确认和源头标识，尤其是对增量企业进行财税分享；积极推动建立专项“飞地经济”统计指标的分配制度，最大限度地调动双方积极性；探索按照约定的收益分配比例、佣金比例或依据出资比例、招引人才或项目的贡献度、咨询服务成效等对合作收益进行分配等。
二是进一步强化区域政策协同。针对两地标准不一致等问题，需要两地深化政策对接，促进标准协同，打通要素流通各个“堵点”。其中对于高新技术企业和成果认定标准不一致问题，建议可以根据两地差距，实行梯度分级认定标准，促使企业逐级提升创新能力，在达到标准高的一方的要求后，由企业自由选择享受一地的支持政策。对于人才资质互认方面，建议借鉴自贸试验区做法，建立柔性引才政策，比如可以通过项目合作、科技咨询、技术入股、合作经营等多种方式柔性使用国内外人才智力资源。
三是进一步深化开放合作发展。建议推进科创园从双边平台向区域平台发展，成为长三角产业协同发展的公共服务平台。探索建立以政府为主导，以科研机构、企业等为主体的区域联合创新平台，继续推进长三角汽车产业创新联盟、嘉定－温州工业互联网平台以及长三角科交会等平台建设，扩大溢出效应，结合区域产业基础和资源禀赋，以产业转型升级、科技和模式创新需求为导向，实现产业链、价值链、创新链的深度融合，提升区域产业配套能力和科技实力。
上海社会科学院世界经济研究所助理研究员、博士 张鹏飞
（转载自《长三角观察》2021年第5月号（总第110期））
