➤长江大保护各项工作成效突出，过度捕捞、化工污染等过去很多年没有解决的问题得到解决，但同时机制“堵点”、法规“盲点”、支流“弱点”等，仍是制约长江生态保护成效的风险“点”
➤强化长江生态保护，要从生态系统整体性和流域系统性出发，推动长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理
三峡库区腹地的重庆市奉节县草堂镇欧营村，距离白帝城和瞿塘峡仅10公里左右，长江一级支流草堂河穿村而过，清澈的河水倒映着蓝天白云，也孕育出汁多味美的脐橙。很难想象，这里10年前还是另一幅景象。
当时，村口的一座水泥厂喷出滚滚浓烟，让周围数百米的草木枯萎，村民种植的脐橙裹上了一层水泥灰，草堂河更是污浊不堪。
党的十八大以来，党中央高度重视长江生态保护特别是《中华人民共和国长江保护法》（下简称长江保护法）实施以来，长江大保护各项工作成效突出，过度捕捞、化工污染等过去多年没有解决的问题得到解决，但同时机制“堵点”、法规“盲点”、支流“弱点”等，仍是制约长江生态保护成效的风险“点”。
多位受访专家及基层干部表示，宜尽快健全法规制度、理顺体制机制、强化支流管理，进一步打破制约长江大保护的“藩篱”，推动沿江地区高质量发展。
法规存“盲点”
当前，各地各部门强化长江大保护的使命担当，扎实推动长江保护法贯彻实施，在促进长江流域高质量发展，实现长江大保护方面取得了良好效果。比如，严格限制在长江流域生态保护红线、自然保护地、水生生物重要栖息地水域实施航道整治工程，有效保护了长江鱼类的生存环境。
本刊记者调研发现，实施过程中也出现了一些新问题，需要尽快采取针对性措施，促进长江保护法效能的进一步释放。
部分法律概念有待厘清。中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅等专家表示，由于长江保护法第95条第二款对“长江支流”界定不清晰，实践中对“二级以下支流”是否属于岸线管控范围仍有争议，导致第26条规定的“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”存在实施困境。
“同时，长江保护法的适用范围也不够明确。”长江水利委员会政法局副局长肖敏表示，该委根据长江流域综合规划等梳理出适用长江保护法的县级行政区有911个，其中有31个县级行政区与黄河水利委员会梳理的《中华人民共和国黄河保护法》适用范围重叠，实践中该适用何法仍存在疑惑。
部分条款自由裁量权过大。多位受访基层执法人员表示，长江保护法第91条规定对违法采砂活动或者在禁止采砂区和禁止采砂期从事采砂活动的，主管部门可以责令其停止违法行为，没收违法所得以及用于违法活动的船舶、设备、工具，“并处货值金额二倍以上二十倍以下罚款”“货值金额不足十万元的，并处二十万元以上二百万元以下罚款”等，此类规定在实际操作中容易出现自由裁量权过大问题，难以准确把握处罚标准，造成法律标准尺度不一，长江干流省份间出现同类案不同判等问题。
相关配套法规制度有待完善。西南政法大学经济法学院教授张志辽表示，长江保护法的全面有效实施，需要联动修改其他法律，但当前配套法规制度尚待调整完善，影响了长江保护法全面有效实施。例如：《长江河道采砂管理条例》《长江河道采砂管理条例实施办法》等行政法规和部门规章与长江保护法有关条款内容不一致，《长江河道采砂管理条例》法律责任与长江保护法规定不衔接，对未经许可采砂等违法行为的罚款处罚相差较大，易给基层执法造成困扰。
比如，对同样是对未经许可采砂等违法行为的罚款处罚，《长江河道采砂管理条例》第18条规定，“并处10万元以上30万元以下的罚款”；而长江保护法第91条规定，“并处货值金额二倍以上二十倍以下罚款；货值金额不足十万元的，并处二十万元以上二百万元以下罚款”。
为此，受访专家建议尽快出台法律解释，明确有关概念和适用范围，细化有关标准，强化行刑衔接，增强法律的可操作性。同时，建议尽快修改完善相关配套法规制度，推动《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》等联动修订；建议修订《长江河道采砂管理条例》《长江河道采砂管理条例实施办法》等行政法规和部门规章，联动修订其他有关法律，消除法律法规间不一致、不协调等问题。
机制有“堵点”
长江流域涉及管理部门和行政区域众多，长江保护法创造性地建立了国家长江流域协调机制、长江流域地方协作机制等多层次流域统筹协调机制。
但本刊记者调研发现，截至目前，国家长江流域协调机制尚未落地实施、地方协作机制还处于各地单独行动状态，长江流域的国家协调功能未能充分发挥，这也在一定程度上影响了长江保护法的统一实施。
据肖敏介绍，长江保护法第4、9、12、13等多个条款，明确了长江流域协调机制的建立及其发挥的作用。例如，统筹健全监测网络体系和监测信息共享机制、设立专家咨询委员会、统筹建立健全信息共享系统等。但目前，国家层面的长江流域协调机制、专家咨询委员会仍尚未建立，未能充分发挥在组织建立各项制度体系及制度运行中的统筹协调作用。
“虽然流域内建立了一些协商合作机制，但这些合作机制仍或多或少存在权威性不够、协调力度不强等问题。跨部门、跨区域的联动协调不够，采砂、岸线管理、水工程调度等部门间合作需进一步深化。跨部门、跨区域信息共享不够充分，一些监测项目存在重复建设问题，系统性、科学性不足。”肖敏说。
“以长江保护法第80条规定的‘依法开展联合执法’为例，目前虽然流域各地区各部门在加强跨区域、跨部门联合执法、打击违法采砂、长江禁捕等方面取得不错的执法效果，但由于联合执法涉及分属不同部门、不同执法职能的多支队伍，因缺乏相应机制，联合执法的管辖协调、职责协同、协作规模、协作方式等尚未形成体系，这也影响了法律实施的稳定性。”重庆农业农村行政执法总队副总队长魏耀东说。
为此，受访专家和基层执法干部建议，尽快建立完善长江流域协调机制：明确责任主体或第一责任单位，由专门的监督机构或组织协调机构监督推进；建议尽快设立专家委员会，依托专业机构和人员对长江流域重大发展战略、政策、规划等开展科学技术等专业咨询活动；在长江流域协调机制框架下，建议进一步加强部门、区域之间联动协调和信息共享机制建设，打破部门壁垒，避免设施设备的重复投入，节约资源，提高效率。
支流成“弱点”
强化长江生态保护，要从生态系统整体性和流域系统性出发，推动长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。
本刊记者调研发现，当前仍存在“重干轻支”的情况，支流容易成为生态保护的“弱点”，非法采砂、拦水造景等现象并不鲜见。
非法采砂在支流多发，“疏浚式偷采”查处难。受访基层执法人员表示，随着近年来长江干流非法采砂查处力度加大，长江干流采砂管理秩序持续稳定向好。但仍有不法分子将目光投向支流，非法采砂在支流呈多点多发态势。尤其是个别地区打着疏浚的名义偷采，给支流生态造成破坏，由于这些采砂船具备合法资质，很难对其挖砂行为进行界定、取证、查处。
本刊记者在长江中游的部分支流，看到数艘疏浚船停靠在江面，上面装满了河砂。与偷采船舶不同，这些船舶身上写着“疏浚”字样，很难分辨是疏浚还是偷采。
拦水造景“只管自家景，不管他人田”。西南大学渔业资源环境研究中心主任姚维志表示，长江部分支流存在“拦水造景”乱象，即通过人为筑坝抬高上游水位，让水停留在自己区域形成人造景观，造成河道下游减水甚至断流，影响下游灌溉乃至生活用水。记者在长江上游、中游的大宁河、浠水河、隽水河等支流，均看到此类现象不同程度存在。
少数支流地区生态治理“不讲功能，只讲好看”。本刊记者在长江支流的一个县级生态综合整治工程现场看到，这段长约9公里的河段打造了多处景观和主题公园，园内可见各类景观石堆砌，沿河坡岸种植了草皮或被成片硬化。
同济大学环境科学与工程学院教授李建华说，少数支流地区为进行生态治理，将弯曲的河道取直，将自然河床硬化，将岸边的杂草树木铲除后栽植草坪等，“不讲功能，只讲好看”，这反而令生态系统的生物多样性遭到破坏。
支流是长江的“毛细血管”。针对支流出现的问题，受访专家建议，一方面，要进一步压实河长制责任。除了关注水污染治理，也要重视对水域岸线、水环境治理等非污染方面，建议加强对河长非污染生态因素的考核权重。
另一方面，建议加强对长江支流的规划、统筹、管理，以流域为整体、水系为单元，统筹上下游、左右岸、干支流，强化流域综合规划、防洪规划等，确保支流治理的系统性与完整性。同时，加大巡查力度，对拦水造景、非法采砂等破坏支流生态行为严厉查处问责。
瞭望 2023年第43期
十年金改，风起上海
自2013年9月中国（上海）自由贸易试验区挂牌运行以来，我国自贸区建设已迈过10个年头。“十年一剑”，上海自贸区既是改革“试验田”，也是开放之窗。作为首个自贸试验区，金融改革创新一直是自贸区改革开放的重要内容，自由贸易账户（FT）、人民币跨境双向资金池、跨境资金结算便利……作为“头雁”，上海自贸区已站上更高起点，迈入金改深水区。
十年金改硕果累累
2013年9月，中国第一个自贸试验区——上海自贸试验区在浦东挂牌，金融改革开放一直是上海自贸区改革开放的重要内容。2014年，在风险可控的前提下，中国人民银行在上海创新建立自由贸易账户体系，全方位构建了在上海率先开展可兑换试点的金融“电子围网”；2019年，中国（上海）自由贸易试验区临港新片区挂牌成立，金融改革开放层级再前进一步。
中国人民银行上海总部跨境人民币业务部主任施琍娅介绍，自由贸易账户启动9年多来，累计发生本外币跨境收支折合人民币年均增长率为35 %；境外非居民企业通过自由贸易账户办理跨境收支折合人民币年均增速为104.1 %；金融机构通过上海自由贸易账户直接境外融资折合人民币年均增速为78 %……高标准国际经贸规则的落地为上海自贸区营造了良好的营商环境。
“十年磨一剑”——汇丰银行（中国）有限公司副行长杨冬晗对上海自贸区诞生和快速发展带来的机遇感触深刻：“汇丰在中国内地的银行、保险、基金和金融科技业务的总部都坐落在上海自贸区，也是第一家入驻临港新片区设立分行网点的外资银行。”
十年间，跟随着上海自贸区“先行先试”的步伐，汇丰中国在外资银行中率先开展自贸区分账核算业务跨境融资、人民币跨境双向资金池、自由贸易账户银团贷款、自由贸易账户-监管账户等多项业务。
同样诞生和发展均得益于上海自贸区的改革创新举措及自贸区大力支持的摩根大通证券（中国）有限公司，深感自贸区不仅是经济发展的“试验田”，更是高水平改革开放的前沿阵地。“摩根大通证券（中国）2019年落户时是中国首批新设外资控股合资券商之一，并在2021年成为全国首家外资独资证券公司。”摩根大通证券（中国）有限公司首席执行官陆芳介绍。
改革创新“试验田”效应凸显
上海自贸区跨越式发展的背后离不开制度创新的支撑。自贸区成立以来，国家外汇管理局上海市分局大力促进贸易投资自由化便利化，稳步推进资本项目可兑换，积极支持上海自贸区改革创新。
中国人民银行上海总部外汇管理部副主任葛庆介绍，外商投资企业外汇资本金与外债意愿结汇、银行办理直接投资外汇登记等一批创新型制度取得实效，先后在上海全辖或全国复制推广，极大凸显了自贸区“试验田”的作用。
“自贸区的一大特点是企业可以借助分账核算账户体系，充分利用境内境外两种资源、两个市场，选择更优的汇率与利率，降低投融资成本。”东方国际（集团）有限公司财务总监刘雨眠表示，2016年集团自贸区公司在对比了FT离岸汇率与在岸汇率后，选择通过自贸区内机构自由贸易账户（FTE）的优惠离岸汇率操作购汇增资，为集团降低了汇兑成本。
自贸版跨境双向人民币资金池具有搭建便利、资金跨境操作便捷等特点，有助于提高企业资金利用效率。20年来一直落户在上海自贸区范围内的赛默飞世尔科技（中国）有限公司，2019年搭建了上海自贸区版的跨境人民币双向资金池。“该版本资金境内外调剂归集便捷高效，可以很好地满足大型跨国集团企业自身的经营和资金管理需要，提高资金利用效率，大幅降低资金管理成本。” 赛默飞世尔科技（中国）有限公司财务与资金负责人张磊说。
总部位于新加坡的国际知名涂料巨头立邦中国，近期需要增强资金水位及资金流动性，有了跨境资金调拨的需求。在了解到企业需求后，浦发银行为立邦中国香港公司、新加坡控股公司开立境外机构自由贸易账户（FTN），并向企业推荐全功能型跨境人民币资金池，既满足企业本外币资金跨境调拨需求，又兼顾了资金保值增值。
“立邦中国是立时集团最大的单一区域公司，跨境资金池不仅解决公司内部资金流动问题，也为公司提供一个收益相对稳定的‘避风港’。”立邦中国财务总监蒯晓松称。
金融改革开放迈入深水区
自贸区“先行先试”的多项改革，吸引了全国乃至全球的企业在上海自贸区安家落户。站在十年的新起点，金融改革创新步履不停，上海自贸区金融改革开放迈入深水区。
2022年初，利勃海尔中国总部大楼正式落户上海外高桥保税区。对于利勃海尔来说，这意味着业务版图的全新整合，也是其发展创新的又一起点。
作为第一批进入中国市场的欧洲公司，利勃海尔看好中国整体市场发展动向，积极在华投资。“依托自贸区，我们拓展了更多的海外市场，销售市场遍及全球。离岸转手买卖是目前利勃海尔在自贸区内开展的一项外汇重点业务，外管局不断创新开发的政策支持为利勃海尔的跨境业务提供更多灵活性和便捷性，提高我们的市场竞争力。”利勃海尔公司负责人介绍。
在张磊看来，伴随近年来国内进出口贸易的发展，各类新型贸易形式层出不穷，需求日趋增加的离岸转手买卖，国际采购等新型贸易模式会呈现更大的聚集效应。“我们期待，未来进一步充分利用上海自贸区的惠企措施，提升上海与国际市场的融合度，支持上海更高水平开放和高质量发展。”
发展离岸金融业务，助力更好利用两个市场两种资源形成优势互补，是银行业未来的着力点之一。
中国银行上海市分行副行长张欣园表示，随着从事离岸转手贸易和跨国公司地区总部机构落户聚集，该行将进一步依托如自由贸易账户体系等金融工具，为非居民客户、离岸经贸客户以及跨国公司地区总部或财资管理中心提供包括结算、融资、风险对冲、资金管理等在内的全方位离岸金融服务，构建跨境服务链，支持实体企业发展。
